В статье автор исследует возможность заключения мирового соглашения по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти.
Ключевые слова: мировое соглашение, государственный орган, орган публичной власти.
Дела об оспаривании решений, действий и бездействия публичных органов власти представляют собой одну из наиболее распространённых категорий споров, которые рассматриваются в соответствии с административно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Согласно официальной статистике, опубликованной Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, в 2023 году в суды общей юрисдикции поступило всего 473 859 дела по главе 22 КАС РФ [1]. При этом, в 2022 году по главе 22 КАС РФ поступило 377 534 дела [2]. Таким образом, мы наблюдаем увеличение количества дел об оспаривании ненормативных актов публичных органов власти.
Для указанной категории споров одним из актуальных на сегодняшний день вопросов остаётся вопрос о возможности заключения соглашения о примирении сторон. Статьей 137 КАС РФ предусмотрена возможность заключения мирового соглашения. Примечательно, что в КАС РФ используется термин «соглашение о примирении сторон», а не «мировое соглашение». Представляется, что разница наименований обусловлена попыткой законодателя продемонстрировать различие между мировым соглашением в его традиционном понимании и мировым соглашением в публично-правовой сфере.
По верному замечанию О. Н. Шеменевой, «процессуальная составляющая» соглашения о примирении (порядок заключения и последствия его утверждения судом) сегодня ничем не отличается от процессуальной составляющей мирового соглашения, что свидетельствует о тождественности указанных институтов» [3].
В период 2002–2015 гг. в цивилистическом процессе одновременно реализовывалось два противоположных подхода: отрицающий возможность мирового соглашения в публично-правовых делах и допускающий ее в самых широких пределах [4].
Сторонники первой точки зрения категорически отрицают возможность заключения соглашения по спорам, возникающим из публичных правоотношений, что объясняется спецификой указанных правоотношений. Приверженцы данной позиции объясняют свой подход тем, что представление публичных интересов органами власти противоречит возможности нахождения компромисса с частными интересами.
В таком случае принято говорить о мировом соглашении между сторонами как о разновидности гражданско-правовой сделки, которая направлена на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей, т. е. на создание правовых последствий в сфере гражданского оборота. Из этого вытекает следующее положение — участниками такого соглашения могут быть исключительно юридически равные субъекты, то есть физические и юридические лица, а также органы государственной власти, но только тогда, когда они вступают в гражданский оборот.
Так, Н. В. Сердюкова отмечает, что разрешение спора посредством мирового соглашения возможно лишь в том случае, если нормы, регулирующие соответствующие отношения, носят диспозитивный, дозволительный характер и допускают усмотрение сторон правоотношения [5]. Следовательно, при определении, его условий заинтересованные лица вправе руководствоваться таким основным принципом гражданского законодательства как свободой договора. Полагаем, именно данное обстоятельство послужило основанием для рассмотрения соглашения исключительно как гражданско-правовой сделки, которая не может быть утверждена судом по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Кроме того, проблема заключается в том, что, осуществляя это действие, орган публичной власти, должностное лицо имеют возможность совершить злоупотребление. Иными словами, высок риск коррупционных нарушений. Например, при заключении мировых соглашений в налоговых спорах может быть причинен ущерб государству [].
Вторая точка зрения допускает заключение мирового соглашения. Так, В. В. Блажеев, отождествляя понятия «мировое соглашение» и «соглашение по делу, возникающему из публичных правоотношений», считает, что мировое соглашение — это любое соглашение, согласно которому стороны на взаимовыгодных условиях в пределах предоставленных им полномочий ликвидируют спор о праве. Это влечет прекращение производства по делу, в связи с чем не следует рассматривать такое соглашение исключительно как гражданско-правовой договор [7].
В качестве доводов в поддержку приведенной позиции приводят следующие положения.
Во-первых, несмотря на то, что любое соглашение затрагивает права и обязанности участников в сфере материального права, его форма и содержание, а также порядок заключения установлены не ГК РФ, а нормами процессуального права.
Во-вторых, стороны вправе предъявить не требование о признании мирового соглашения недействительным как гражданско-правовую сделку, а обратиться с жалобой на определение о его утверждении судом. Кроме того, в таком соглашении могут не устанавливаться новые права и обязанности, а только подтверждаться уже существующие.
В-третьих, соглашение не порождает юридических последствий до момента его утверждения судом, который осуществляет контроль законности его условий. Цель его заключения — устранение спора не может быть достигнута без санкции на то суда (определение об утверждении соглашения). Соглашение только подтверждает права и обязанности, установленные законом, вследствие чего спорное правоотношение становится бесспорным. Его оспаривание возможно только путем обжалования судебного акта, которым утверждено данное соглашение. Правоотношения, одним из субъектов которых является властный орган государства в лице суда, являются процессуальными.
На основании изложенного соглашение, заключаемое по любой категории дел, является институтом процессуального права и обладает публично-правовой природой.
По нашему мнению возможность заключения мирового соглашения у сторон при оспаривании решений органов публичной власти несомненно имеется. Вместе с тем вызывает сомнение фактическая реализация указанного права.
Так, представим себе гипотетическую ситуацию. Административный истец, считая нарушенным своё право, обращается в суд, что предполагает неудовлетворение требований заявителя на этапе досудебного обжалования спорного решения. Обстоятельства, излагаемые административным истцом в административном исковом заявлении, как правило, аналогичны требованиям, предъявляемым в вышестоящий государственный орган. Тогда, закономерно возникают следующие вопросы. Во-первых, если требования заявителя обосновано, почему оно не было удовлетворено вышестоящим органом публичной власти? Во-вторых, если государственный орган, чьё решение обжалуется, осознавал факт допущенного нарушения, почему оно не было отменено последним не доходя до судебного рассмотрения спора? Ведь в таком случае согласие государственного органа на мировое соглашение фактически будет означать признание нарушений прав административного истца, что ведет к нивелированию положения органа государственной власти как такового.
Вышесказанное приводит нас к мысли, что заключение соглашения о разрешении спора между представителем власти и заявителем в суде представляется утопичным. Прежде всего, это связано с тем, что в таком случае суд проверяет законность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, а на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между административным истцом и ответчиком. Это означает, что при установлении явной противоправности оспариваемого решения или действий (бездействия) представителя власти заключение мирового соглашения напрямую нарушает законодательство.
Здесь стоит заметить, что приверженцы концепции применения примирительных процедур в публичном производстве также указывают на невозможность заключения каких-либо соглашений при наличии правонарушения со стороны органа власти или должностного лица.
Подводя итог, мы приходим к следующему выводу. В силу прямого указания процессуального законодательства, а также приведенных подтверждающих оснований, возможность заключения мирового соглашения при оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти сомнению не подлежит. При этом особое внимание должно уделяться недопущению заключения такого соглашения при явной противоправности поведения органа публичной власти.
Литература:
- Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции за 12 месяцев 2023 г. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=4891;
- Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции за 12 месяцев 2022 г. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=4891;
- Шеменева О. Н. Соглашение о примирении в административном судопроизводстве: принципиальная допустимость и соотношение с мировым соглашением в гражданском процессе // Юрист. 2016. N 10. С. 37–40.
- Берлин А. Я. Допустимость мирового соглашения в публично-правовых спорах: в поисках универсального критерия//«Вестник гражданского процесса», 2023, N 6.
- Сердюкова Н. В. Заключение соглашения в порядке ст. 190 АПК РФ (дискуссия) // Арбитражная практика. 2004. N 1.С. 63
- Михайлова Е. В. Мировое соглашение в частноправовых и публично-правовых делах// «Российская юстиция», 2023, N 8. С. 4.
- Блажеев В. В. Заключение соглашения в порядке ст. 190 АПК РФ (дискуссия) // Арбитражная практика. 2004. N 1.С. 60.
