В статье поднимаются вопросы и актуальные проблемы рассмотрения дел об административных правонарушениях по фактам неисполнения обязательств, предусмотренных государственными и муниципальными контрактами. Автор статьи приводит анализ правовой позиции судов и обзоров Верховного суда Российской Федерации по указанным делам, отражает актуальные проблемы, с которыми сталкиваются суды, в том числе каким образом устанавливается ущерб неисполненных обязательств в сфере закупок, определения существенного вреда, возможность освобождения от административной ответственности. В заключение автор статьи предлагает свое видение и предложения по дальнейшему совершенствованию административного законодательства в части административной ответственности за неисполнение контрактов.
Ключевые слова : Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, административная ответственность, государственные закупки, государственный контроль, существенный вред.
Существующая система закупок действует в Российской Федерации с 1 января 2014 года, после принятия Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о закупках). На контрактную систему возложены большие надежды государства, гражданского общества, поскольку она предусматривает порядок осуществления контроля, с целью предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.
Государственный контроль в сфере закупок является важным механизмом, обеспечивающим эффективное соблюдение требований законодательства о контрактной системе, позволяя участникам закупок действовать исключительно в рамках правового поля, исполняя заключенные контракты в строгом соответствии с условиями и сроками их заключения. Государственный контроль является не только завершающим этапом исполненных закупок, но и формой обратной связи, позволяющей государству и обществу видеть реальное состояние дел в сфере закупок, их проблемы и перспективы дальнейшего совершенствования.
Необходимость государственного контроля общественных отношений в сфере закупок обусловлена участием государства с его бюджетной составляющей, необходимой для финансового обеспечения национальных проектов страны и государственных программ, выполнения социальных обязательств перед гражданами. С другой стороны, стоят исполнители закупок — субъекты предпринимательской деятельности, которые должны понимать важность и ответственность выполнения поставленных задач.
Статьей 107 Закона о закупках предусмотрено, что лица, виновные в нарушение законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации [1].
Институт привлечения к административной ответственности является важным и действенным элементом комплекса мер по профилактике, противодействию нарушениям в сфере закупок. Органы государственного контроля, в том числе прокуратура все чаще возбуждают дела об административных правонарушениях. Как справедливо отметил А. Я. Сухарев: «Постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении как акт прокурорского реагирования в последние годы применяется прокурорами все чаще» [2, с.253].
Федеральным законом от 13.07.2015 № 265-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 265-ФЗ), вступившего в силу 24.07.2015, введена в действие административная ответственность за действия (бездействие), повлекшие неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнения работ, оказание услуг для нужд заказчика, с причинением существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства, если такие действия (бездействие) не влекут уголовной ответственности [3]. В этой связи статья 7.32 КоАП РФ дополнена частью седьмой указанного содержания.
С момента принятия Федерального закона № 265-ФЗ прошло восемь лет, и за этот период времени сложилась определенная практика рассмотрения административных дел по фактам неисполнения обязательств, предусмотренных контрактами. Автор статьи проанализировал практику привлечения к административной ответственности, их эффективность и возникшие проблемы. В научной литературе в недостаточной степени освещены проблемы рассмотрения административных дел, и в этой связи тема данного исследования представляется актуальной.
В соответствии с ч.1 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч.7 ст.7.32 КоАП РФ подлежат рассмотрению мировыми судьями, а при наличии административного расследования дела рассматриваются судьями районных судов (административное расследование проводится, как правило, при назначении экспертизы, в целях получения информации и дополнительных материалов, необходимых для принятия решения по вопросу о возбуждении дела об административном правонарушении). Законодатель закрепил компетенцию по рассмотрению дел указанной категории за судами, учитывая значимость вопроса, поскольку только судебные органы могут обеспечить объективное, всестороннее и беспристрастное рассмотрение дел данной категории, принимая справедливое решение по делу.
При изучении статистических отчетов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации выявлена тенденция к увеличению рассмотренных судами административных дел по ч.7 ст.7.32 КоАП РФ и к увеличению привлеченных к административной ответственности лиц, которых стало в разы больше, за период с 2016 по 2023 годы (в 2015 году в отчетах судов отсутствовала графа по ч.7 ст.7.32 КоАП РФ). В 2016 году суды общей юрисдикции и мировыми судами рассмотрено 113 дел указанной категории, по которым привлечено к административной ответственности 76 лиц. За 1 полугодие 2023 года — 1466 дел рассмотрено, по которым привлечено к административной ответственности 926 лиц [4] (при составлении настоящей статьи по состоянию на 30 января 2024 года на сайте отсутствуют отчеты судов по итогам 2023 года, в связи с чем использованы последние отчеты по итогам 1 полугодия 2023 года).
Одной из причин увеличения количества рассмотренных дел и лиц привлеченных к административной ответственности является отчасти не только повсеместное нарушение закона участниками закупок, но и увеличение общего объема закупок для государственных и муниципальных нужд, в том числе в связи с реализацией национальных проектов в России, введенных в 2019 году на основании Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации» в целях осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания.
По результатам изучения судебной практики выявлены отдельные проблемы в применении норм права.
Так, диспозиция ч.7 ст.7.32 КоАП РФ предусматривает в качестве квалифицирующего признака «причинение существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства». Понятие существенного вреда не раскрыто законодателем и носит субъективный характер.
Несмотря на продолжительную практику у судов возникают вопросы при рассмотрении дел в части понятия существенного вреда, что привело к разработке обзора судебной практики высшим судебным органом страны. Из обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 1, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 28 марта 2018 года следует, что существенность вреда может определяться его размером, характером и, как правило, выражается в материальном ущербе, нарушении нормальной работы органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений [5].
Изучение судебной практики показало, в качестве квалифицирующего признака причинением существенного вреда признавалось только неисполнение контракта в срок. При этом доказательства о наличии реального существенного вреда органы государственного контроля суду не предоставляют.
К примеру, постановлением мирового судьи по судебному участку № 10 города Хабаровска Хабаровского края от 07.10.2016 производство по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица прекращено по ч.7 ст.7.32 КоАП РФ за отсутствием состава правонарушения [6]. Суд не расценил нарушение срока по контракту основанием для привлечения к административной ответственности, поскольку не представлены доказательства причинения существенного вреда.
Следовательно, административная ответственность наступает если контракт не только не исполнен, но и этими действиями причинен реальный существенный вред обществу и государству.
Другим важным фактором привлечения лиц к административной ответственности является слаженное взаимодействие государственных органов и детальное установление всех обстоятельств дела.
В условиях международных санкций органы исполнительной власти страны продолжают непрерывную работу по повышению устойчивости российской экономики. Основным способом проведения в жизнь государственной политики является принятие правовых актов, которые не только регулируют общественные отношения, но и помогают укрепить российскую экономику. Как верно подмечено В. П. Уманской: «В современных условиях в связи с существенными преобразованиями, проводимыми в стране, правовые акты органов исполнительной власти приобрели особое значение» [7, с.9]. При этом принимаемые правовые акты органов исполнительной власти не всегда отслеживаются и принимаются во внимание должностными лицами органов государственного контроля, в том числе органами прокуратуры, возбуждающими дела об административных правонарушениях.
К примеру, постановлением мирового судьи по судебному участку № 62 города Якутска Республики Саха (Якутия) от 06.04.2023 производство по делу в отношении застройщика по ч.7 ст.7.32 КоАП РФ прекращено за отсутствием состава административного правонарушения [8]. В качестве основания для прекращения административного дела послужило действующее распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия) от 05.12.2022 № 1149-р, принятое в соответствии с частью 65.1 статьи 112 Закона о закупках, которым разрешено внесение изменений в существенные условия контрактов, заключенных до 1 января 2023 года и продлены сроки исполнения государственных контрактов (во время санкций российские застройщики в Якутии изменили логистику доставки и закупки строительных материалов необходимых для строительства многоквартирных домов и социально-значимых объектов). Таким образом, органы исполнительной власти региона санкционировали продление сроков по государственным контрактам и обосновано защитили российских застройщиков от продолжающихся международных санкций. При этом, как мы видим, органы государственного контроля не в полной мере взаимодействуют с органами исполнительной власти.
Установление стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом, является важным условием для привлечения лиц к административной ответственности. Потому что санкцией статьи размер штрафа по ч.7 ст.7.32 КоАП РФ определяется исходя от стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом. Неопределенный размер неисполненных обязательств по контракту препятствует всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств дела и разрешению его в соответствии с законом. Такие недостатки являются основанием для возвращения должностному лицу протокола об административном правонарушении в порядке ч.4 ст.29.4 КоАП РФ. Если же суд своевременно не вернул такой административный материал и в ходе судебного разбирательства выявится факт отсутствия, то есть неустановления размера неисполненных обязательств, то производство по делу подлежит прекращению.
Квалифицирующий признак объективной стороны правонарушения «причинение существенного вреда охраняемым интересам общества и государства» не позволяет прекратить административное дело при его малозначительности на основании ст. 2.9 КоАП РФ. В пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что с учетом признаков объективной стороны некоторых административных правонарушений, они ни при каких обстоятельствах не могут быть признаны малозначительными, поскольку существенно нарушают охраняемые общественные отношения [9].
Законодатель, понимая важность регулирования общественных отношений в сфере закупок, предусмотрел государственный контроль, однако детально не прописал порядок привлечения к административной ответственности виновных лиц. При этом такие дела нельзя прекращать по малозначительности, поскольку до этого необходимо выяснить — в чем именно выразилось существенное нарушение охраняемых государством общественных отношений.
Как недостаток следует отметить отсутствие в Кодексе определения понятия и критериев существенного вреда, причиненного охраняемым интересам общества и государства, а также конкретно установленного минимального размера материального ущерба для потерпевшей стороны. Представляется, что Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации будет и в дальнейшем изменяться и совершенствоваться законодателем в процессе его применения, что позволит повысить эффективность государственного контроля в сфере закупок.
Сложившаяся определенная позиция судов требует дальнейшего изучения и совершенствования, поскольку судебная практика продолжает постепенно трансформироваться в результате воздействия различных факторов.
Литература:
- Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
- Сухарев А. Я. Прокурорский надзор. — М., 2009. С. 253.
- Федеральный закон от 13.07.2015 № 265-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
- URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79.
- Обзор судебной практики Верховного Суда РФ № 1, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 28.03.2018.
- Постановление мирового судьи по судебному участку № 10 города Хабаровска Хабаровского края от 07.10.2016.
- Уманская В. П. Правовые акты органов исполнительной власти: системный подход. — М., 2014. — С. 9.
- Постановление мирового судьи по судебному участку № 62 города Якутска Республики Саха (Якутия) от 06.04.2023.
- Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
