Государственное управление и несостоявшаяся политика



Необходимость исследования политики и государственного управления сегодня диктуется тем, что государство уверенно занимает позицию того игрока, на которого люди ориентируются, принимая собственные решения. Установки гавернментальной рациональности, которые укрепляются в головах людей все прочнее, становятся основой самостоятельного контроля человеком собственных действий [9]. Этот самоконтроль, однако, не является продуктом автономной воли индивида, а опирается на санкционированные государством основы жизнедеятельности. Государство пытается усилить свое влияние не только на физическом уровне, но и на уровне интеллектуально-мыслительной деятельности человека. Это становится причиной, по которой изучение управления в любом его проявлении остается востребованным.

Эффективность государственного управления является одним из основополагающих факторов стабильности и уровня развития государства и общества. В этих условиях несостоявшаяся политика может стать одной из причин дестабилизации социума и деградации государственного устройства, и поэтому находится в фокусе внимания многих исследований в политической и экономической науках.

Несостоявшаяся политика государства как предмет исследования впервые появляется в социально-политических науках к середине 20 в. Ранние работы были посвящены выработке концепций успешной и несостоявшейся политики, попыткам определить критерии, по которым политику можно считать провальной или, наоборот, достигнувшей цели [11].

В дальнейшем понятие несостоявшейся политики расширялось и стало включать более глубокий анализ процессов, влияющих на реализацию и результативность внедряемой программы (политики) [13], а также ситуативную и субъективную обусловленность успеха и провала [7].

Государство и форма его воплощения играют существенную роль в том, как реализуются общественные отношения, как на групповом, так и на индивидуальном уровне. В основе становления государства находится взаимная необходимость друг в друге человека и государства; государство структурирует взаимодействие внутри общества, обеспечивая безопасность [1] и защиту прав собственности [2]. Одной из основных функций государства сегодня считается поддержание эффективности социальных, политических, экономических связей и институтов и максимизация благосостояния тех групп людей, которые проживают на его территории, и в том числе, компетентное выстраивание управленческих связей и взаимодействий на разных уровнях. С какой бы точки зрения мы ни смотрели на причины возникновения государства, государство и общество осуществляют взаимообмен функциями по поддержанию собственного существования.

Многие страны мира — демократические государства, которые становятся лидерами по темпам экономического роста и развития [3, 15], инновационной активности [5], глобализации и распространения либеральных ценностей. Распространена исследовательская позиция, согласно которой именно демократии чаще, чем другие формы политического режима, становятся проводником успешных политик за счёт более высокой выживаемости и эффективного административного управления [4]. Об этом свидетельствуют и международные индексы, характеризующие неустойчивость и слабость или, напротив, стабильность и силу государств. Так, согласно Fragile States Index [10], демократии закономерно занимают более высокие позиции по сравнению с автократическими странами, что говорит об их устойчивости. Индекс включает в себя такие напрямую связанные с качеством государственного управления параметры, как качество общественных услуг, наличие недовольных социальных групп, равномерность экономического развития и т. д.

Представленные данные и работы сосредоточены в большей степени на последствиях несостоявшейся политики, и из внимания зачастую упускаются условия и предпосылки, из-за которых политика оказалась несостоявшейся. Работы объясняют причины несостоявшейся политики, но не делают упор на институты, характерные для отдельных политических режимов: классификация причин несостоявшейся политики включает такие группы, как, например, ошибки администрирования, несогласованность действий акторов различных уровней власти, несоответствие целей политики и задач по их достижению [12, 7, 13]. В свою очередь, исследования, в которых речь идет об институтах, не освещают причины и предпосылки несостоявшейся политики.

В данной статье будет предпринята попытка предположить, какие изначальныеусловия способствуют тому, чтобы политика потерпела провал. Иными словами, что происходит до того, как политика не состоялась , и что становится решающим фактором для достижения или недостижения политикой поставленных целей.

Наиболее стоящее нашего внимания противоречие заключается в том, что демократии, обладая более высоким потенциалом к выработке качественных политик, отвечающих социальному запросу, а также большей открытостью к взаимодействию между государством и обществом, всё же сталкиваются с феноменом несостоявшейся политики. Главный вопрос здесь заключается в том, почему так происходит.

Ошибки в администрировании — это то, от чего не застраховано ни одно государство, независимо от того, является оно автократическим или демократическим. Правильная оценка окружающей действительности, корректное управление, постановка и выполнение задач играют одну из ключевых ролей в том, чтобы имплементация политики происходила наиболее качественным и эффективным образом. В этом может быть выражен ответ на поставленный выше вопрос.

Изучая несостоявшуюся политику, Д. Прессман и А. Вилдавски обратили внимание на важность процесса имплементации [14]. Для них основной причиной провала политики становится наличие множественных агентов, действия которых могут быть не согласованы. Несогласованность действий ведет к дублированию функций, неравномерному распределению обязанностей, непоследовательному принятию мер по реализации политики.

В конце 1970-х годов Бардах классифицировал причины, приводящие к провалу политики в целом. Он утверждал, что есть ряд факторов, которые способствуют некорректной имплементации политики и, как следствие, ошибках в ее работе:

1) Неправильное использование и распределение ресурсов;

2) Отклонение от поставленных целей;

3) Невозможность или сложность в осуществлении контроля за процессом;

4) Исчезновение политической или личной инициативы в процессе реализации политики.

Эти факторы, согласно Бардаху, могут возникать в результате различных политических “игр”. Например, в результате “бюджетных игр” (“budget games”) происходит перераспределение средств, которое может повлечь за собой проблему их неправильного использования. Движение денег показывает, что были проведены какие-то мероприятия, приняты какие-то меры. Однако, часто остается непонятным, что именно, когда и как было сделано. Таким образом, соревнование министерств и различных бюро за получение бюджетных ассигнований могут мешать целесообразному расходованию средств, что, в свою очередь, отвлекает внимание и вызывает сложности в процессе реализации политики [6].

Важность процесса имплементации признавали также исследователи, изучающие экономику фирм, и в дальнейшем теории имплементации стали крайне популярны в экономической науке, однако в рамках концепции стратегического менеджмента они могут быть приложены и к политике, так как политика по своей сути выступает рынком общественных, политических, экономических и других благ и услуг, на котором, как и на предприятии, происходит управление, распределение полномочий и ресурсов и который, как и экономика, остается частью взаимосвязанной макро-системы.

Л. Кроуфорд, писавшая об особенностях имплементации программ в среде бизнеса, обращала внимание на то, что процесс формулирования стратегий развития имеет значение, однако более важно то, как эти стратегии применяются и воплощаются в жизнь. Кроуфорд утверждает, что самые блестящие стратегии могут не стоить ничего, если реализаторы не могут обеспечить сбалансированный и эффективный процесс имплементации [8], который, в свою очередь, невозможен без достижения максимальной эффективности политического управления.

Многие страны на пути своего исторического развития сталкивались с ситуацией, когда политика реформирования не получала благополучного завершения и заканчивалась неудачей, а некоторые государства вынуждены до сих пор преодолевать последствия недавно предпринятой программы реформ, которые правомерно могут быть названы несостоявшимися.

Некоторыми из переменных, определяющими провал или успех политики могут выступать:

1) оценка и анализ местных политик федеральным правительством;

2) оценка ситуации и социального контекста;

3) своевременная реакция на социальный запрос и обратную связь;

4) корректировка государственных политик в соответствии с анализом обратной связи общества и опыта субъектов.

Все вышеперечисленное является не чем иным как компонентами государственного управления, которое играет важнейшую роль в процессе реализации политики, ее успешного внедрения и корректной работы в будущем.

Литература:

1. Гоббс, Т. Левиафан. — М.: Мысль. — 2001. — 828 с. — URL: https://www.civisbook.ru/files/File/Gobbs_Leviafan.pdf (Дата обращения: 14.08.2024).
2. Локк Дж. Сочинения в трех томах: Т. 3. М.: Мысль, 1988. — 668 с. — URL: http://filosof.historic.ru/books/item/f00/s00/z0000458/index.shtml (Дата обращения: 14.08.2024).
3. Acemoglu, D. Does democracy boost economic growth? // World Economic Forum. — 2014. — URL: https://www.weforum.org/agenda/2014/05/democracy-boost-economic-growth/ (Дата обращения: 14.08.2024).
4. Andersen D., Møller J., Rørbæk L. L., Skaaning S.-E. State capacity and political regime stability // Democratization. — 2016. — Vol. 21. — № 7. — pp. 1305–1325.
5. Balalaeva, D. Innovations as Public Goods Provision with Negative Externalities: Role of Parliamentarism // Higher School of Economics Research Paper. — 2012. — 33 p. — URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2192027 (Дата обращения: 14.08.2024).
6. Bardach, E. The Implementation Game: What Happens After a Bill Becomes a Law. — Cambridge, MA: The MIT Press, 1977. — 323 c.
7. Bovens, M., ’t Hart, P., Peters, G. Success and Failure in Public Governance. A Comparative Analysis. — Cheltenham: Edward Elgar, 2001. — 688 с.
8. Crawford, L. Balancing Strategy and Delivery // Procedia — Social and Behavioral Sciences. — 2014. — № 119. — С. 857.
9. Foucault M. Technologies of the Self: A Seminar with Michel Foucault / eds.L. Martin, H. Gutman and P. Hatton. L.: Tavistock, — 1988. — P. 18. — URL: https://monoskop.org/images/0/03/Technologies_of_the_Self_A_Seminar_with_Michel_Foucault.pdf (Дата обращения: 28.04.2020).
10. Fragility in the World // The Fund of Peace. — 2005–2019. — URL: https://fragilestatesindex.org/ (Дата обращения: 28.02.2020).
11. Kerr, D. H. The Logic of 'Policy' and Successful Policies // Policy Sciences. — 1976. — № 3 (7). — P. 351–363.
12. McConnell, A. What is policy failure? A primer to help navigate the maze // Public Policy and Administration. — 2015. — № 30 (3–4). — С. 233–235. — URL: https://www.researchgate.net/publication/272384417_What_is_policy_failure_A_primer_to_help_navigate_the_maze (Дата обращения: 14.08.2024).
13. Nagel, S. Series Editor’s Introduction. In Why Policies Succeed or Fail / edited by H. Ingram and D. Mann. — 1980. — p. 7–10.
14. Pressman, J., Wildavski, A. Implementation. How great expectations in Washington are dashed in Oakland; or why is it's amazing that federal programs work at all. — 1 изд. — Berkeley: University California Press, Ltd, 1973. — 182 c.
15. Siegle, J. T., Weinstein, M. M. Halperin, M. H. The Democracy Advantage: How Democracies Promote Prosperity and Peace // Foreign Affairs. — 2005. — № 84(2). — pp. 57–71. — URL: https://www.researchgate.net/publication/275856101_The_Democracy_Advantage_How_Democracies_Promote_Prosperity_and_Peace (Дата обращения: 14.08.2024).