В статье автор исследует полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами предварительного следствия на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
Ключевые слова: предварительное следствие, прокурорский надзор, прокурор, полномочия.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — ФЗ «О прокуратуре») целями деятельности российской прокуратуры являются «обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства» [1]. Для реализации данных целей прокурор уполномочен осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Таким образом, прокурор совмещает в своей деятельности функции уголовного преследования и надзора за соблюдением законов.
Под прокурорским надзором понимается специфический вид государственной деятельности, осуществляемый специальными уполномоченными органами и заключающийся в проверке соблюдения Конституции и исполнении законов. В сфере уголовного судопроизводства огромную роль играет прокурорский надзор за исполнением законов органами предварительного следствия и дознания.
До недавнего времени роль прокурора в расследовании была значительной. Он обладал равными полномочиями в отношении органов дознания и органов предварительного следствия. Само по себе данное положение прокурора способствовало высокому качеству расследования, но при этом осуществление одним лицом надзора за законностью расследования и руководства деятельностью следователя исключало объективность надзорной деятельности прокурора. Решением данной проблемы явилось проведение в 2007 г. реформы следственных органов. В ходе данной реформы следствие было отделено от прокурорского надзора, круг полномочий прокурора был сужен, он утратил право непосредственно участвовать в уголовном преследовании на досудебных стадиях уголовного процесса и осуществлять процессуальное руководство органами предварительного следствия. Таким образом, прокуратура утратила возможность гарантировать законность осуществления расследования органами предварительного следствия, а полномочия по осуществлению контроля были переложены на руководителей органов следствия.
В настоящее время на досудебных стадиях уголовного судопроизводства действует правило невмешательства прокурора в деятельность органов предварительного следствия. Сложившаяся ситуация неоднозначно оценивается правоведами и уже долгое время является предметом дискуссий.
Многие ученные и практики придерживаются точки зрения о невмешательстве прокурора в деятельность органов предварительного следствия, считая, что сужение круга полномочий прокуратуры в отношении предварительного следствия было необходимо. Существующая до реформы следственных органов ситуация, когда прокурор обладал широкими полномочиями по руководству следствием, привела к тому, что прокурорский надзор фактически превратился в ведомственный контроль. Утратились такие важные качества прокурорского надзора, как отстраненность и объективность. Так, А. И. Бастрыкин, критикуя предложения о расширении круга полномочий прокурора по надзору за предварительным следствием, отмечает: «реализация предложений о расширении полномочий прокурора за счет возможности возбуждать и расследовать уголовные дела создаст условия, при которых процессуальные действия будут производиться должностным лицом, одновременно обязанным надзирать за их законностью. Это негативно отразится на объективности и беспристрастности прокурорского надзора, так как при принятии какого-либо процессуального решения прокурор в дальнейшем будет связан своими убеждениями в его законности и обоснованности» [2].
Кроме того, как считает Д. А. Арутюнян: «Усиление ведомственного процессуального контроля на данном этапе реформирования уголовного судопроизводства в силу недостатка в квалифицированных работниках призвано способствовать обеспечению законности и повышению качества следственной деятельности» [3, с. 36]. То есть связка следователь — руководитель следственного органа является более тесной, чем связка следователь — прокурор, а соответственно новые кадры следственного аппарата, которые являются еще молодыми и неопытными, получают в лице руководителя следственного органа не только контролирующую инстанцию, но и наставника, который своими указаниями способен обучить молодого следователя.
Сторонники данной точки зрения выступают за укрепление следственного аппарата и против осуществления руководства следствием прокурором. Развивая данную мысль экс-проректор академии Следственного комитета Ю. П. Боруленков негодует: «… почему некоторые сотрудники прокуратуры считают, что у них осуществление контроля за следствием получится лучше, чем это сейчас осуществляет ведомственное руководство. Разве в прокуратуре работают более профессиональные, умные, честные, порядочные сотрудники? Только они ратуют о состоянии правопорядка и судьбе Родины? Ведь следственными управлениями и отделами сейчас, как правило, руководят бывшие прокурорские работники, а в отделах процессуального надзора прокуратур работают наши бывшие следователи. И не нахожу ответа» [4].
При этом, как отмечает в своем интервью А. И. Бастрыкин, не смотря на то, что круг полномочий прокуратуры в отношении предварительного следствия был сужен, «на начальной стадии предварительного расследования прокурор может отменить постановление о возбуждении уголовного дела, если посчитает, что оно возбуждено незаконно. То есть он имеет эффективный рычаг предупреждения незаконного уголовного преследования. Если же он согласен с позицией следствия, расследование начинается. В процессе расследования прокурор может внести представление об устранении допущенных следователем нарушениях. На заключительном этапе прокурор решает вопрос об утверждении обвинительного заключения для его передачи в суд, что также является серьезным инструментом контроля качества проведенного расследования. Он может также не утвердить обвинительное заключение, вернуть уголовное дело на дополнительное расследование. При рассмотрении дела в суде представитель прокуратуры в качестве государственного обвинителя также может отказаться от поддержания обвинения. Все это говорит о весьма значительных возможностях прокурора для того, чтобы обеспечить соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка проведения расследования, а также законности процессуальных решений, принимаемых следственными органами» [5]. Поэтому как отмечает председатель Следственного комитета РФ, отвечая на вопрос о необходимости возвращения прокуратуре полномочий по надзору за предварительным следствием, «важно, что нынешняя модель органов следствия позволяет защищать права и законные интересы граждан от противоправных посягательств, эффективно вести предупреждение и профилактику преступлений. Говорить о новых реформах явно бессмысленно» [5].
Сторонники другой точки зрения полагают, что необходимо расширение полномочий прокурора по надзору за предварительным следствием на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Такая необходимость обусловлена тем, что прокурор отвечает за обоснованность обвинения и поддерживает его в суде. Как отмечает Ю. А. Костанов: «… прокурор в уголовном судопроизводстве был и все равно остается центральной фигурой обвинения, и поэтому трудно объяснить сужение надзорных полномочий прокурора при исполнении законов в ходе предварительного расследования по сравнению с объемом этих полномочий по УПК РСФСР 1960 г. На следствии готовится правовая и доказательственная база для государственного обвинителя, поэтому позиция прокурора здесь должна быть определяющей» [6].
О. Я. Баев, придерживаясь такой же точки зрения, что и Ю. А. Костанов, делает вывод о том, что «…вся деятельность прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса направлена на обеспечение возможности для его формулирования против конкретного лица государственного обвинения в преступлении, в совершении которого это лицо законно и обоснованно изобличено в результате предварительного расследования» [7].
Кроме того, прокурорский надзор за законностью предварительного следствия не может быть одномоментным явлением, невозможно осуществить надзор за законностью исходя только из результатов расследования, отраженных в обвинительном заключении. Прокурора необходимо наделить правом присутствия при производстве любых следственных действий с целью осуществления надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования. Как отмечал один из видных советских ученых-процессуалистов Н. В. Жогин: «в следственной и судебной практике встал вопрос о значении присутствия прокурора при производстве тех или иных следственных действий. Необходимо в связи этим отметить, что такое присутствие есть форма осуществления надзора за законностью действий следователя» [8, с. 71].
Также ч. 2.1 ст. 37 УПК закрепляет право прокурора по мотивированному письменному запросу знакомиться со всеми материалами находящегося в производстве уголовного дела. Однако В. П. Божьев, анализируя данную норму, отмечает, что «этический уровень этой новеллы настолько несовершенен, что не заслуживает даже обсуждения» [9], а правовая составляющая данной нормы является не безупречной. В. П. Божьев указывает законодателю, что, формулируя данную норму, он «забыл» указать, кому именно должен быть адресован запрос, кто и в какой срок его должен рассмотреть, оценить его мотивированность, принять решение. «Кроме того, не учтено, что прокурор может получить жалобу (или иной сигнал) в такой форме и по такому поводу, что преждевременное уведомление о нём «в мотивированном запросе» сделает бессмысленным в дальнейшем не только ознакомление с делом, но и вообще проведение каких-либо процессуальных и иных действий. Фактически разработчики проекта закона Nº 226 не столько обеспечили целенаправленность и эффективность осуществления прокурором его правозащитной функции, сколько создали очередной барьер к её осуществлению (хотя, может быть, и не желали этого)» [9]. Таким образом, видится необходимым наделить прокурора правом знакомиться со всеми материалами находящегося в производстве уголовного дела без какого-либо заблаговременного запроса.
При анализе круга полномочий прокурора по надзору за предварительным следствием и дознанием странно выглядит дифференциация полномочий прокурора в зависимости от формы предварительного расследования. Ранее такое положение вещей было оправдано, так как не ко всем дознавателям предъявлялись требования о наличии высшего юридического образования, соответственно квалификация сотрудников была низкая и надзор за их деятельностью требовался более тщательный. Сейчас же высшее юридическое образование является обязательным как для дознавателей, так и для следователей [10]. При этом согласно ст. 151 УПК РФ предварительное следствие производится по более тяжким преступлениям, соответственно надзор за производством предварительного следствия должен быть более сильный. Для этого необходимо возвращение прокурору возможности влиять на ход следствия, что в свою очередь повысит качество расследования, позволит пресекать случаи круговой поруки между следователями и их непосредственными руководителями.
Кроме того, следователи и дознаватели во многих регионах до сих пор согласовывают с прокурорами вопросы возбуждения уголовных дел, если есть сомнения правового и фактического свойства и другие вопросы, касающиеся проведения предварительного следствия. Следовательно, возникает вопрос: а целесообразно ли было лишать прокурора полномочий по надзору за предварительным следствием на досудебных стадиях уголовного судопроизводства?
Рассмотрев различные точки зрения ученых и практиков на результаты реформы следственных органов, считаем, что сокращение полномочий прокурора в отношении предварительного следствия негативно сказывается на качестве расследования. Так, исходя из основных показателей надзорной деятельности прокуратуры Новосибирской области за январь — февраль 2024 года, на досудебных стадиях уголовного судопроизводства выявлено 21 281 нарушений закона, это на 13,8 % больше, чем за аналогичный период в 2023 году. Среди этих нарушений прокурором отменено 6 846 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, это на 9,5 % больше, чем за аналогичный период в 2023 году [11]. Такое количество незаконных решений можно предотвратить, предоставив прокурору право санкционировать важнейшие процессуальные решения и возможность усиленного процессуального надзора за действиями следователя.
Полагаем, что статистические показатели деятельности прокуратуры и практика применения ст. 37 УПК РФ, из которой в 2007 г. был исключен ряд важнейших процессуальных полномочий прокурора, свидетельствуют о необходимости не только возвращения ему старых полномочий, но и наделения его некоторыми новыми.
Так, важно вернуть прокурору полномочия по возбуждению уголовного дела. Кроме того, с нашей точки зрения, прокурору должны быть возвращены следующие права:
— давать следователю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, которые обязательны для следователя и руководителя следственного органа;
— утверждать постановление следователя о возбуждении перед судом ходатайства об избрании, продлении, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
— отменять любые незаконные или необоснованные постановления следователя;
— отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;
— приостанавливать или прекращать производство по любому уголовному делу.
Литература:
- О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон о 17 янв. 1992 г. (№ 2202–1): с посл. изм. и доп. // Справочная правовая система «Консультант»
- Интервью А. И. Бастрыкина газете «Известие» — URL: https://iz.ru/768767/formiruetsia-novoe-pokolenie-sledovatelei
- Арутюнян Д. А. Актуальные вопросы модернизации предварительного следствия в России // Российский следователь. — 2011. — № 6. — С. 36
- Боруленков Ю. П. Прокуратура: расширение полномочий в сфере досудебного уголовного судопроизводства противоречит Конституции РФ — URL: https://www.iuaj.net/node/1916
- Хан Т. Интервью Бастрыкина А. И. для ТАСС — URL:https://tass.ru/interviews/12999667
- Костанов Ю. А. Прокурор в уголовном судопроизводстве. Что было и что должно быть // Электронный журнал «Уголовный процесс». — 2023. — № 4. — URL: https://e.ugpr.ru/1018150
- Баев О. Я. Прокурор в структуре уголовного преследования на досудебных стадиях уголовного процесса / О. Я. Баев. — М., 2003. — URL: https://www.lawmix.ru/comm/4164
- Жогин Н. В. Прокурорский надзор за предварительным расследованием уголовных дел. / Н. В. Жогин. — М., 1968. С. 71.
- Божьев В. Сущность изменений в УПК РФ от 2 декабря 2008 г. // Законность. — 2009. — № 5 — URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=12590866&ysclid=lvw3kh462y842498246
- См. напр.: Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ (ред. от 26.02.2024) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 12.03.2024) // Справочная правовая система «Консультант»
- Прокуратура Новосибирской области / Основные показатели надзорной деятельности прокуратуры Новосибирской области за январь 2024 года — URL:https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_54/activity/statistics/office/result?item=93875985 (дата обращения: 02.04.2024)
