История становления процедуры оценки воздействия на окружающую среду и её развитие в Российской Федерации и за рубежом



С точки зрения экологии, на современном этапе развития российского права в области осуществления хозяйственной деятельности, оценка воздействия на окружающую среду, как и государственная экологическая экспертиза, занимают первостепенную роль, а также являются единственным механизмом регулирования, контроля и надзора за хозяйственной деятельностью со стороны государственных органов и общественности. Из этого следует, что правовая основа и результат практического применения данных механизмов всегда должны соответствовать повышенным требованиям с нашей с вами стороны, со стороны общественности. Хозяйственная деятельность — это всё, что нас окружает, это то, что имеет прямое негативное воздействие на состояние окружающей среды. Мы живём в этой среде, а потому вопрос по решению правовых проблем и применения единственных инструментов по предотвращению негативного воздействия на окружающую среду (далее — ОС) будет актуален всегда.

В настоящее время, согласно ряду научных исследований, а также исходя из накопленных теоретических и эмпирических знаний, встаёт вопрос о том, не является ли на самом деле процедура оценки воздействия на окружающую среду (далее — ОВОС) лишь соблюдением формальности.

В данной статье рассматривается история становления процедуры ОВОС в Российской Федерации и зарубежом, а также представлен авторский взгляд на тему современных проблем осуществления оценки воздействия на окружающую среду в России, в том числе эффективности работоспособности ОВОС.

Ключевые слова: оценка воздействия на окружающую среду, государственная экологическая экспертиза, окружающая среда, хозяйственная деятельность, устойчивое развитие, экологический контроль и надзор, экологическая безопасность.

From the point of view of ecology, at the present stage of development of Russian law in the field of economic activity, environmental impact assessment, as well as state environmental expertise, occupy a primary role, and are also the only mechanism for regulation, control and supervision of economic activity by government agencies and the public. It follows from this that the legal basis and the result of the practical application of these mechanisms must always meet the increased requirements on our part, on the part of the public. Economic activity is everything that surrounds us, it is something that has a direct negative impact on the environment. We live in this environment, and therefore the issue of solving legal problems and using the only tools to prevent negative impactson surrounding environment (hereinafter referred to as SE) will always be relevant.

Currently, according to a number of scientific studies, as well as based on accumulated theoretical and empirical knowledge, the question arises whether the environmental impact assessment procedure (hereinafter referred to as EIA) is not actually just a formality.

This article examines the history of the formation of the EIA procedure in the Russian Federation and abroad, and also presents the author's view on the topic of modern problems of environmental impact assessment in Russia, including the effectiveness of the EIA.

Keywords: environmental impact assessment, state environmental expertise, environment, economic activity, sustainable development, environmental control and supervision, environmental safety.

Прежде чем приступим к основной теме нашего исследования, следует остановиться на сущности и содержании понятия «оценка воздействия на окружающую среду» (далее — ОВОС), а также указать нормативно-правовые акты, на основе которых регулируют процедуру ОВОС.

Оценка воздействия на окружающую среду (Environmental Impact Assessment — EIA) —это процедура, предназначенная для выявления характера, интенсивности и степени опасности влияния любого вида планируемой хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды и здоровье населения [13].

Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (далее — Конвенция Эспо) была принята в Эспо, Финляндия, 25 февраля 1991 года и вступила в силу 10 сентября 1997 года. Конвенция подписана Правительством СССР от 6 июля 1991 года. Подтверждено Правительством Российской Федерации Н-N11.ГП от 13.01.1992 МИД Российской Федерации.

Конвенция Эспо — это международное соглашение, обязывающее государства проводить оценку воздействия на окружающую среду коммерческих проектов, когда такие проекты могут повлиять на окружающую среду другого государства.

Оценка воздействия на окружающую среду регулируется Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ “Об охране окружающей среды”. Этот закон раскрывает суть ОВОС в статьях 1 и 32 [3].

Относительно недавно Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России) издал Приказ от 01.12.2020 № 999 «Об утверждении требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду», который содержит требования к материалам по ОВОС и будет действовать в течение следующих шести лет, заменив собой приказ № 372, изданный в 2000 году [6].

ОВОС — это национальный метод оценки потенциального воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, как указано в статье 1 конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ “Об охране окружающей среды” определяет оценку воздействия на окружающую среду как процесс выявления, анализа и оценки прямых и косвенных воздействий на окружающую среду от планируемой экономической и иной деятельности с целью принятия решения о возможности осуществления этой деятельности. Статья 32 настоящего Закона гласит:

1. Оценка воздействия на окружающую среду должна проводиться для любой планируемой хозяйственной или иной деятельности, которая может прямо или косвенно повлиять на окружающую среду, вне зависимости от организационно-правовой формы юридических лиц или индивидуальных предпринимателей;
2. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в сфере охраны окружающей среды, устанавливают требования к материалам, используемым при оценке воздействия на экосистемы.

ОВОС служит инструментом для обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды путем минимизации или предотвращения негативного воздействия планируемой деятельности и связанных с ней социальных, экономических и других последствий, а также для выбора оптимального варианта осуществления данной деятельности с учетом экологических, технических и социальных факторов или отказа от ее осуществления, как было установлено Министерством природных ресурсов и экологии России в своем приказе от 1 декабря 2020 года № 999.

Помимо указанных выше нормативно-правовых актов, содержащих определение “оценки воздействия на окружающую среду”, есть и другие документы, раскрывающие суть и применение этого термина. К ним относятся [9]:

1. международные договоры и соглашения, стороной которых является Российская Федерация;
2. «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ;
3. «Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 N 200-ФЗ;
4. «Водный кодекс Российской Федерации» от 03.06.2006 N 74-ФЗ;
5. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 N 174-ФЗ;
6. Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 N 96-ФЗ;
7. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 N 89-ФЗ;
8. Федеральный закон «О животном мире» от 24.04.1995 N 52-ФЗ;
9. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 N 33-ФЗ;
10. законодательство субъектов Российской Федерации;
11. решения, принятые гражданами на референдумах или в результате осуществления других форм демократии;
12. практическое пособие к СП 11–101–95 по разработке раздела «Оценка воздействия на окружающую среду» при обосновании инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений.

В правовых актах Российской Федерации ясно прописаны детали, а также порядок выполнения работ по ОВОС. Но, к сожалению, в настоящее время существует вероятность, что процедура ОВОС может иметь в некоторых случаях формальный характер. Нередко возникают ситуации, когда ОВОС проводится некорректно, что может повлечь за собой проблемы с представлением проектной документации и результатов инженерных изысканий на государственную экспертизу [7].

После изменений и дополнений, внесенных в Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ, методы проведения оценки воздействия на окружающую среду и состав документации для этой оценки, используемые до 2007 года, значительно изменились. Однако эти изменения были приняты некоторыми экспертами с долей сомнения. До этого процедура оценки включала несколько этапов:

1) предварительную оценку воздействия на окружающую среду во время подготовки предпроектной документации;

2) окончательную оценку во время разработки проектной документации;

3) публичные обсуждения проекта на любом этапе ОВОС;

4) государственную экологическую экспертизу, на которую представлялась вся документация, подтверждающая планируемую деятельность.

Принятие решения о проведении государственной экологической экспертизы является критически важным для любого вида экономической деятельности и имеет высокую оценку в рамках российской действительности. Итоги публичного обсуждения повлияли на это решение, и, согласно Федеральному закону об экологической экспертизе, гражданам была дана возможность участвовать в общественной экспертизе. Однако из-за недостатка механизмов реализации возможностей общественных экспертов этот вид участия в процессе принятия решений по инвестиционным планам не получил должного развития [4].

Изменения в Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее — ГрК РФ) и соответствующие правовые нормативные акты перевели акцент экологического обоснования проектов на этап планирования развития территорий, поэтому сейчас процесс обсуждения вопросов, касающихся прав граждан на благоприятную окружающую среду и условия жизнедеятельности, предполагается проводить на этом этапе через «публичные слушания».

Были изменены требования к композиции предпроектной и проектной документации, включая условия представления материалов по экологической безопасности, а также оценка соответствия стандартам экологической безопасности.

Согласование проектной документации уменьшилось, а требование проводить все виды государственной экспертизы предпроектной документации отменили. Перечень объектов, требующих экологической экспертизы, также был сокращен. Существует три вида государственных экспертиз. Оценка результатов инженерных изысканий и проектной документации включены в государственные экспертизы. Объекты, выпавшие из перечня экологической экспертизы, включены в перечень мероприятий по защите окружающей среды (далее — ПМООС). Состав и требования к ПМООС утверждены Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» (готовится обновление документа) [5].

Поэтому сокращение количества полученных согласований и разрешений считается положительным в российской ситуации, так как это не отражает качество проектных работ, и зависит только от финансовых затрат [13]

В соответствии с ГрК РФ и его обновленными положениями, разрешения на эксплуатацию участков земли должны быть утверждены при планировании и зонировании территории, однако требования к предварительным документам не установлены, и проведение экспертизы не является обязательным. Тем не менее, все еще остается вопрос о потребности в предварительном анализе воздействия на окружающую среду и оповещении общественности о запланированных проектах. Все это может усложнить процесс принятия эффективных решений в отношении реализации инвестиционных планов. Перечень объектов, по которым требуется государственная экологическая экспертиза, сейчас значительно сокращен и содержит только объекты, расположенные на территории исключительной экономической зоны, континентальном шельфе, внутренних морских водах и территориальном море России, а также в пределах особо охраняемых природных территорий.

Государственная экспертиза сухопутных объектов строительства теперь проходит в более упрощенной форме, и включает в себя только проектную документацию и также результаты инженерных изысканий. Вся эта процедура заменила экологическую и строительную экспертизу и ее проведение осуществляется в ФГУ «Главгосэкспертиза России» [8].

В раздел проекта, посвященный охране окружающей среды, включаются только результаты экологической оценки влияния на окружающую среду. Тем не менее, упрощение законодательной базы, предложенное в качестве средства против коррупции, на деле, совсем наоборот, создало благоприятные условия для коррупции в экономической сфере из-за двусмысленных формулировок и несоответствий между новыми и старыми законами. Порой это трактуют как отмену процедуры экологической оценки для объектов, не подлежащих государственной экологической экспертизе. В итоге следует вывод, что значимость экологической экспертизы в системе регуляции природопользования уменьшилась вследствие недавних изменений в законодательной базе.

Эти нововведения усилили неопределенность в юридической сфере и не обеспечили необходимых инструментов для действенного управления. Возможно, их авторы стремились решить экологические задачи в бизнесе. Но для формирования ответственного подхода в бизнесе также важно заранее проводить работу по обучению и воспитанию. В данном контексте опыт России в сфере экологической оценки проектов можно использовать для сопоставления с мировыми тенденциями.

Оценка воздействия на окружающую среду (Environmental Impact Assessment — EIA) — это меры государственного регулирования, которые уже сорок лет применяются в западных странах. В 1969 году США внесли требование о проведении исследований воздействия проектов на окружающую среду и здоровье людей в закон об охране окружающей среды (National Environmental Policy Act). В рамках этого требования необходимо составлять заключение о воздействии на окружающую среду (Environmental Impact Statement). С 1970 года проведение и оценка воздействия на общество (Social Impact Assessment — SIA) стали обязательными для федеральных проектов, таких как строительство автотрасс. В 1985 году Европа законодательно установила первые требования по проведению ОВОС. В настоящее время в ЕС применяется Директива 2001 года, которая детально описывает процедуру проведения как обязательной, так и добровольной ОВОС [2].

Сегодня оценка воздействия на окружающую среду стала обязательной для проектов, способных привести к негативным экологическим последствиям в других странах. Еще одним шагом в развитии оценки воздействия стало привлечение финансовых организаций к проведению оценки наряду с государственными структурами. В свете нынешней роли финансовых организаций в мировой экономике они стали значимыми участниками поддержки экологически и социально ответственной деловой активности. Европейский банк реконструкции и развития (далее — ЕБРР) первым сформулировал свою экологическую стратегию в 1991 году и привнес природоохранные аспекты в проекты. Вслед за ним, Всемирный банк разработал свои указания, определившие ключевую роль экологической регуляции бизнеса, определённые директивами Международной финансовой корпорации (далее — МФК). МФК — это международный финансовый институт, входящий в группу Всемирного банка, созданный в 1956 году для обеспечения притока частных инвестиций в развивающиеся страны.

Экологическая политика МФК основана на принципах устойчивого развития и включает набор экологических и социальных требований, которые проекты должны соответствовать, чтобы получить кредитное финансирование. Эти требования включают международные стандарты и национальные нормы по охране природы, а также экологические требования Евросоюза, если они применимы к проекту, и должны выполняться на всех этапах инвестиционного цикла. В случае несоответствия проекта этим требованиям, МФК вправе приостановить его финансирование [10].

Чтобы получить кредит необходимо следовать 8 стандартам, установленным МФК, которые могут обеспечить социальную и экологическую устойчивость проектов, также среди них находятся стандарты, касающиеся оценки социального и экологического влияния, условий труда, экологической чистоты, безопасности населения, учета прав коренных народов, управления природными ресурсами с сохранением биологического разнообразия, сохранения культурного наследия и прав на землю и урегулирования вопросов вынужденного переселения [12].

Для оценки всех социальных и экологических рисков, связанных с проектом, клиент должен провести комплексную оценку, учитывая не только основные площадки, но и другие объекты, связанные с проектом. Также следует рассмотреть различные категории лиц, которые могут быть затронуты рисками. На основании проведенной оценки клиент должен разработать программу управления рисками с целью смягчения их воздействия. План мероприятий должен включать последовательные шаги для достижения поставленных целей, а также контрольную процедуру и отчетность. Организационная структура должна быть определена клиентом с учетом распределения функций, ответственностей и полномочий. Кроме того, необходимо обучить сотрудников и подрядчиков, непосредственно связанных с проектом, и уделять особое внимание интеграции системы экологического управления в корпоративную систему административного управления для более эффективной реализации мероприятий по улучшению качества окружающей среды [14].

Если проект может негативно повлиять на местных жителей, необходимо активно вовлекать их в обсуждение проблем, связанных с проектом, до начала строительных работ. Очень важно использовать прозрачный механизм обращения и рассмотрения жалоб населения. В настоящее время существует система регулирования экологической составляющей в инвестиционной деятельности на основе обратной связи, где кредиторы устанавливают социальные и экологические требования к проектам, а клиенты предоставляют материалы о проектах для рассмотрения кредиторами и инвесторами. При нарушении требований проект может быть приостановлен.

В России применение указанных правил зависит от доступности финансирования проектов от иностранных банков, которые придерживаются «экваториальных принципов».

Итак, в МФК экологически и социально ответственные инвестиции являются основой для устойчивого бизнеса, где воздействие на окружающую среду оценивается как часть финансирования проекта. На западе также уделяется большое внимание взаимодействию с населением и поиску общественного консенсуса, что делает социальные вопросы более широкими в западном формате ОВОС [11].

В России ОВОС представляется как формальный документ для проектной работы, но он не является обязательным для выполнения и даже если информация в ОВОС более точна в оценке природных последствий, рекомендации часто не используются из-за отсутствия обратной связи в системе управления природными ресурсами и низкой ответственности, хотя качество информации в российских ОВОС высокое, выполнение экологических мероприятий на практике не всегда соответствует. Последние изменения законодательства в России уменьшили внимание к проведению общественных обсуждений, что ограничивает возможность граждан оказывать влияние на проекты. В Российской Федерации еще не достигнут баланс между стимулированием бизнеса и регулированием экологических вопросов, что может иметь негативные последствия в условиях низкой социально-экологической ответственности бизнеса и несовершенства гражданских институтов [14].

Литература:

1. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте от 21.02.1991 // Официальный сайт Организации Объединённых Наций (электронный ресурс). — Режим доступа:https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/env_assessment.shtml (дата обращения: 03.05.2024)
2. Директива Европейского Парламента и Совета Европейского Союза от 3 декабря 2001 г. N 2001/95/ЕС «Об общей безопасности продукции» // Официальный интернет-портал правовой информации. Государственная правовая информация. — URL: http://pravo.gov.ru/ (дата обращения: 02.05.2024)
3. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды” // Собрание законодательства Российской Федерации. № 2. 2002. Ст. 133.
4. Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе” // СЗ РФ. № 48. 1995. Ст. 4556.
5. Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 (ред. от 15.09.2023) «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» // СЗ РФ. № 8. 2008. Ст. 744.
6. Приказ Минприроды России от 01.12.2020 N 999 «Об утверждении требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду» (Зарегистрировано в Минюсте России 20.04.2021 N 63186) // Официальный интернет-портал правовой информации. Государственная правовая информация. — URL: http://pravo.gov.ru/ (дата обращения: 29.04.2024)
7. Боголюбов С. А. Актуальные проблемы экологического права: монография / C. А. Боголюбов. — Москва: Издательство Юрайт, 2023. 498 с. (Актуальные монографии). — Текст: непосредственный. ISBN 978–5-534 -01430–3
8. Государственная экспертиза проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий // Официальный сайт Федерального автономного учреждения «Главное управление государственной экспертизы» (электронный ресурс). — URL: https://gge.ru/services/expertise/ (дата обращения: 03.05.2024)
9. Колесников Е. Ю. Оценка воздействия на окружающую среду. Экспертиза безопасности: учебник и практикум для вузов / Е. Ю. Колесников, Т. М. Колесникова. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2023. — 471 с. — (Высшее образование). — ISBN 978–5-534–15905–9. — Текст: электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/510250 (дата обращения: 30.04.2024)
10. Политика ЕБРР в отношении охраны окружающей среды [Текст]. — Лондон: Европейский банк реконструкции и развития, 2003. — 24 с.
11. Состояние и перспективы развития науки экологического и земельного права: сборник материалов XXV Юбилейной Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» / отв. ред. проф. А. К. Голиченков; сост. Л. Е. Бандорин, А. А. Воронцова, Н. М. Заславская. — Москва: Издательство Московского университета, 2022. — 303 с. — (Электронное издание сетевого распространения). ISBN 978–5-19–011735–6 (e-book)
12. Стандарты деятельности по обеспечению экологической и социальной устойчивости // Официальный сайт Международной финансовой корпорации (электронный ресурс). — URL: https://www.ifc.org/wps/wcm/connect/corp_ext_content/ifc_external_corporate_site/home (дата обращения: 09.12.2023)
13. Управление природопользованием [Текст]: учебное пособие / [Никоноров С. М., Палт М. В., Бобылев С. Н. и др.]; под редакцией С. М. Никонорова, М. В. Палта; Экономический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова. — Москва: Проспект: Экономический фак. МГУ им. М. В. Ломоносова, 2018. — 198, с.: ил., табл.; 22 см.; ISBN 978–5-392–27459–8 (Проспект).
14. Ховавко, И. Ю. Оценка воздействия на окружающую среду: российский и зарубежный опыт / И. Ю. Ховавко // Вестник Московского университета: научный журнал. Экономика. Сер.6 / Экономический факультет МГУ. М. 2010. № 4. С. 96–111. ISSN 0201–7385.
15. Экология: учебник и практикум для вузов / A. В. Тотай [и др.]; под общей редакцией А. В. Тотая, А. В. Корсакова. 5-е изд., перераб. и доп. Москва: Издательство Юрайт, 2023. 352 с. (Высшее образование). Текст: непосредственный. ISBN 978–5-534 -01759–5.