Меры прокурорского реагирования представляют собой инструменты процессуального характера. Ими выступают акты прокурорского реагирования, форма, содержание, цель и случаи применения которых закреплена законодательно посредством выработанной за продолжительное количество времени прокурорской практикой. У каждого из актов прокурорского реагирования есть свои особенности применения, например, предостережение выносится при наличии достоверной информации о возможности совершения правонарушения, предвосхищает его, позволяет предупредить негативные последствия, а протест и представление нередко используются вкупе для достижения цели и имеют между собой не мало схожих черт. Не смотря на достаточный уровень правовой регламентированной актов прокурорского реагирования, остаются актуальные вопросы в рамках их применения — необходимо учитывать не только положения законодательства о Прокуратуре РФ, но и смежные отрасти права.
Ключевые слова: акты прокурорского реагирования, прокурор, протест, представление, предостережение, постановление.
The measures of the prosecutor's response are tools of a procedural nature. They are acts of prosecutorial response, the form, content, purpose and cases of application of which are fixed by law through the prosecutor's practice developed over a long period of time. Each of the acts of prosecutorial response has its own application features, for example, a warning is issued if there is reliable information about the possibility of committing an offense, anticipates it, allows you to prevent negative consequences, and protest and representation are often used together to achieve a goal and have quite a few similar features. Despite the sufficient level of legal regulation of acts of prosecutorial response, topical issues remain within the framework of their application — it is necessary to take into account not only the provisions of the legislation on the Prosecutor's Office of the Russian Federation, but also related branches of law.
Keywords: acts of prosecutorial response, prosecutor, protest, presentation, warning, resolution.
Прокурор наделен определенным кругом мер реагирования на выявленные нарушения — они представляют собой акты прокурорского реагирования, регламентированные ст. ст. 22–25, 27, 28 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — ФЗ «О прокуратуре РФ»). Основными актами прокурорского реагирования на нарушение законности на сегодняшний день являются протест, представление, постановление и предостережение. Поскольку применение указанных актов урегулировано законодательством, очевидно, они носят процессуальный характер.
Применение того или иного акта прокурорского реагирования всецело зависит от характера совершенного правонарушения, кроме того, учитывается в отношении какого органа или должностного лица составляется акт.
Основная часть
Наиболее распространенным актом прокурорского реагирования является протест, вносимый на противоречащий закону правовой акт органов, организаций и должностных лиц, перечень которых указан в ч. 1 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ». Распространенность данной меры прокурорского реагирования объясняется следующим: субъекты, в отношении которых выносится протест, во-первых, характерны своей многочисленностью в рамках государства, во-вторых, обладают широким спектром функций и полномочий, в рамках осуществления которых возможны нарушения законодательства.
Что касается непосредственно порядка принесения протеста, то необходимо указать на объект данной меры — это любой правовой акт, противоречащий закону, изданный поднадзорных органом или должностным лицом. Противоречие нормативного акта законодательству означает, что его содержание противоречит требованиям конкретной нормы закона, а суть противоречия сводится к наделению не предусмотренными законодательством правами и обязанностями субъектов права, или наоборот лишение, ограничение их законных прав и обязанностей.
Закон о прокуратуре наделяет прокурора или его заместителя полномочиями к принесению протеста непосредственного органу или должностному лицу, издавшему противоречащий закону акт, либо в вышестоящий орган, либо обратится с протестом в суд. Протест может носить как индивидуальный, так и нормативный характер.
Относительно содержания протест включает в себя указание на время и субъекта, издавшего нормативный акт, противоречащий закону, суть нарушения и указание на закон, который был нарушен. Суть протеста в изложении требований об отмене акта, а в некоторых случаях и требования относительно устранения вреда, нанесенного изданием такого акта.
Что касается сроков, то законом предусмотрен десятидневный срок для обязательно рассмотрения протеста с момента его поступления. Кроме того, предусмотрена возможность сокращения сроков рассмотрения протеста в исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона — то есть установить срок менее 10 дней и указать соответствующую дату в тексте протеста. У данной возможности существуют ограничения. В Письме Правительства РФ от 12 апреля 2019 г. N 3177п-П4 указывается следующее: при внесении требования об изменении нормативного правового акта такого права у прокурора не имеется [9].
На данное полномочие обращается особое внимание в научной литературе [1, с. 544]. Данная возможность логически оправдана, поскольку позволяет уменьшить объем наносимого вреда противоречащим закону актом. Однако, практическая значимость данной возможности значительно снижена за счёт отсутствия каких-либо указаний законодателя или официальной позиции Верховного Суда РФ касаемо содержания исключительных обстоятельств. Представляется, что в данную категорию возможно отнести значительный вред, наносимый общественным интересам.
Касаемо данного вопроса и невозможности на сегодняшний день определить содержание исключительных обстоятельств, в литературе предлагается иной способ уменьшения размера наносимого вреда: предлагается рассмотреть возможность приостановления действия опротестовываемого нормативного акта до принятия решения по результатам рассмотрения протеста. Д. М. Сурхаева отмечает: «представляется недостатком то, что законодательно установлены сроки рассмотрения протеста, но прокурор не может приостановить действие опротестованного акта до рассмотрения протеста» [2, с. 199].
Данное предложение имеет право на жизнь, однако, с практической точки зрения не может быть применено ко всем сферам общественных отношений. Например, Лемехов С. В. указывает следующее: «С нашей точки зрения, протест не может приостанавливать действие документа работодателя в сфере трудовых правоотношений, т. к. на сегодняшний день не решена проблема соотношения сроков исковой давности и срока рассмотрения протеста. В связи с изложенным, до решения указанной проблемы протест не может и не должен приостанавливать действие кадрового документа» [1, с. 545]. В целом автор не отрицает возможности введения приостановления действия акта, однако, до этого необходимо привести законодательство в согласование.
В виду этого, видится два решения рассматриваемого вопроса: в отсутствие установившейся практики необходимы разъяснения о содержании категории «исключительные обстоятельства в рамках статьи о сроках рассмотрения протеста, либо рассмотреть возможность приостановления действия опротестовываемого акта с момента получения протеста, однако, это потребует дополнительной работы законодателя по разрешению пробелов и противоречий.
Следующий вид акта прокурорского реагирования — представление, также широко распространена на практике, применяемая в целях устранения нарушений. В рамках представления прокурор излагает сведения о выявленных нарушениях закона, а также причинах и условиях, способствующих его совершению, и указывает на необходимость устранения нарушений, кроме того в рамках представления прокурор излагает предложения по устранению подобных причин и условий.
При этом стоит отметить, что в данном вопросе прокурор балансирует между формулировкой наиболее конкретных и практичных предложений по устранению причин и условий, способствующих нарушению закона и принципом невмешательства органа прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, недопустимости подмены иных государственных органов и должностных лиц. Исходя из норм п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 ФЗ «О прокуратуре РФ», очевидно, что подобные меры и мероприятия разрабатываются органом или должностным лицом, в отношении которого вынесено представление, самостоятельно. Относительно данного вопроса в литературе можно встретить противоположные мнения. Так Овчинникова Т. А. отмечает следующее: «Эффективность прокурорского надзора в целом, полнота и своевременность устранения причин и условий, способствовавших правонарушениям, прямо зависят от того, насколько конкретны предложенные прокурором для предупреждения правонарушений мероприятия» [3, с. 284]. Иного мнения придерживается Кобелёва А. С.: «В представлении прокурор требует устранения выявленных им нарушений закона без указания на конкретные необходимые для этого действия» [4, с. 317].
С данным актом реагирования тесно связано право прокурора о требовании привлечения к ответственности лиц, нарушивших закон. Опять же стоит уточнить, что, исходя из данного права, в представление может быть включено требование, адресованное работодателю, о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, совершивших правонарушение [5, с. 14]. Однако, вместе с этим положения Трудового Кодекса РФ указывают на тот факт, что возможность наложения дисциплинарного взыскания относится к правам работодателя.
В виду этого представляется, что в рамках представления данное право прокурора должно реализоваться как поднятие вопроса о возможности наложения дисциплинарной ответственности работодателем на работника, то есть в форме предложения без императивного указания и утверждения о виновности работника.
Практика по данному вопросу складывается положительным образом. Так, например, суд указал на факт того, что применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в установленном законом порядке. Содержащееся в представлении прокурора Медвежьегорского района от 28.04.2020 № 07–14–2020 императивное требование о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц противоречит приведенным нормам Закона о прокуратуре, Трудового кодекса Российской Федерации. Таким образом, невыполнение указанного требования представления прокурора необоснованно вменено должностному лицу — главе Паданского сельского поселения при возбуждении в отношении него дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ [6].
Прокурор может использовать протест и представление в комплексе, когда только одно из этих средств не способно полностью устранить все последствия выявленного в ходе проверки нарушения закона. Например, отмена незаконного правового акта посредством протеста прокурора, который нарушает трудовые права работников предприятия, не всегда сама по себе приводит к устранению уже совершенных нарушений закона за период действия данного акта [7, с. 9].
Далее, еще одним актом прокурорского реагирования выступает постановление. В соответствии с законом существует три типа постановлений прокурора, используемых при надзоре за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
- Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении выносится в случае наличия признаков административного правонарушения и направляется для рассмотрения в соответствующий орган или должностному лицу. Результаты рассмотрения затем сообщаются прокурору письменно. Обычно оно используется в случаях административных правонарушений, выявленных в ходе надзорных мероприятий.
- Постановление об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному заключению на основании решений несудебных органов.
- Постановление о направлении материалов общенадзорной проверки в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Хотя данный вид постановления прокурора напрямую не установлен в Законе о прокуратуре, прокуроры используют полномочия, предусмотренные УПК РФ.
В первоначальной редакции ст. 25 и 27 ФЗ «О прокуратуре РФ» предусматривалось, что прокурор имеет право непосредственно выносить постановление о возбуждении уголовного дела при обнаружении признаков преступления в ходе общенадзорных проверок. Однако изменения в уголовно-процессуальном статусе прокурора, лишив его права возбуждать уголовные дела, привели к соответствующим изменениям в полномочиях прокурора в других областях прокурорской деятельности.
В настоящее время, несмотря на исключение из Закона о прокуратуре права прокурора выносить постановление о возбуждении уголовного дела, прокурорам предоставлено полномочие по п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ. Это положение предусматривает возможность выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.
Для того чтобы привести надзорную практику в строгое соответствие с законом, представляется необходимым включить соответствующее полномочие прокурора непосредственно в нормы Закона о прокуратуре.
Статья 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» предусматривает специальное профилактическое полномочие прокурора в форме предостережения о недопустимости нарушения закона. Этот акт прокурорского надзора предназначен для предупреждения возможных правонарушений, особенно в случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях.
Предостережение о недопустимости нарушения закона выносится в письменной форме и направляется должностным лицам. При этом, если сведения касаются готовящихся противоправных деяний с признаками экстремистской деятельности, предостережение может быть направлено руководителям общественных (религиозных) объединений и другим лицам.
Важно отметить, что статья 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» не предоставляет четкого определения правовой основы применения данного акта прокурорского реагирования. Тем не менее, такое предостережение обычно основывается на информации, поступившей в прокуратуру от различных источников, таких как заявления граждан, сообщения средств массовой информации, материалы контрольных органов и другие. Прокурор, основываясь на этих сведениях, предупреждает о недопустимости нарушения закона и указывает на возможные последствия в случае его невыполнения.
Винокуров А. Ю. отмечает: «Защита прав и свобод всех категорий граждан средствами прокурорского надзора уже сама по себе является приоритетным направлением в деятельности прокуроров. В связи с этим, чьи бы права и свободы ни были нарушены, прокурор не может оставаться безучастным» [8, с. 324].
Предостережение о недопустимости нарушения закона представляет собой профилактический акт, который выносится прокурором для предупреждения возможных правонарушений. Важно отметить, что это предостережение выносится до того, как фактическое нарушение закона произошло, и оно должно иметь весомые основания. Такие основания включают в себя только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, которые могут привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам, а также охраняемым законом правам и свободам граждан.
Предостережение о недопустимости нарушения закона является инструментом, который позволяет прокурору действовать превентивно, предотвращая возможные негативные последствия. Этот вид профилактического воздействия может быть применен в различных сферах, таких как налоговая и таможенная область, контроль за проведением проверок и другие.
Такие полномочия позволяют прокурорам принимать активное участие в обеспечении соблюдения законности и предотвращении потенциальных нарушений до их фактического возникновения.
Заключение
Акты прокурорского реагирования представляют собой инструмент, используемый прокурором в рамках надзорной деятельности. Как было выяснено, несмотря на достаточно подробную правовую регламентацию изученных видов актов прокурорского реагирования, на сегодняшний день остаются актуальные вопросы их применения. Так, например, Законом предусмотрена возможность сокращения сроков рассмотрения протеста в исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона — то есть установить срок менее 10 дней.
Однако, практическая значимость данной возможности значительно снижена за счёт отсутствия каких-либо указаний законодателя или официальной позиции Верховного Суда РФ касаемо содержания исключительных обстоятельств. В виду этого, в работе предложено два решения рассматриваемого вопроса: в отсутствие установившейся практики необходимы разъяснения о содержании категории «исключительные обстоятельства в рамках статьи о сроках рассмотрения протеста, либо рассмотреть возможность приостановления действия опротестовываемого акта с момента получения протеста, однако, это потребует дополнительной работы законодателя по разрешению пробелов и противоречий .
Литература:
- Лемехов, С. В. К вопросу об особенностях принесения протеста прокурором в сфере защиты трудовых прав граждан / С. В. Лемехов. — Текст: непосредственный // Вопросы российской юстиции. — 2022. — № 20. — С. 67–71.
- Сурхаева, Д. М. Протест как акт прокурорского реагирования за исполнение административного законодательства / Д. М. Сурхаева. — Текст: непосредственный // Теория и практика современной юриспруденции. — 2020. — С. 199–200.
- Овчинникова, Т. А. Акты прокурорского реагирования на нарушения уголовно-процессуального закона / Т. А. Овчинникова // Право и государство: теория и практика. –2022. — № 2 (206). — С. 284–286.
- Кобелёва, А. С. Некоторые формы мер прокурорского реагирования на нарушения законодательства / А. С. Кобелёва. — Текст: непосредственный // Молодой ученый. — 2023. — № 47 (494). — С. 315–317. — URL: https://moluch.ru/archive/494/108151/ (дата обращения: 25.01.2024).
- Филипенко, С. В. Привлечение к дисциплинарной ответственности на основании представления прокурора / С. В. Филипенко. — Текст: непосредственный // Законность. — 2018. — № 1. — С. 14–15.
- Постановление Медвежьегорского районного суда № 5–155/2020 от 28 июля 2020 г. по делу № 5–155/2020// Судебные и нормативные акты РФ: [сайт]. — URL: https://sudact.ru/ (дата обращения: 25.01.2024). — Текст: электронный.
- Воронин, О. В. О современном понимании понятий «Правовые средства прокурорского надзора» и «Формы реализации правовых средств прокурорского надзора» / О. В. Воронин. — Текст: непосредственный // Вестник Томского государственного университета. –Право. — 2021. — № 39. –С. 5–14.
- Винокуров, А. Ю. Прокурорский надзор: учебник для вузов / Ю. Е. Винокуров; под общей редакцией Ю. Е. Винокурова. — 15е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство Юрайт, 2020. — 556 с. — Текст: непосредственный.
- Официальный отзыв на проект федерального закона N 629631-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», внесенный членом Совета Федерации В.В. Лаптевым, депутатами Государственной Думы А.В. Маграмовым, Г.К. Сафаралиевым, В.В. Субботом : Письмо Правительства РФ от 12 апреля 2019 г. N 3177п-П4 // СПС «Консультант». URL: https://www.consultant.ru/ (дата обращения: 25.01.2024).
