Государственный контроль за рациональным использованием запасов угля в Российской Федерации



Проанализировано влияние угольной промышленности в Российской Федерации на окружающую среду. Рассмотрены последствия добычи угля для окружающей среды. Проанализированы последствия нарушения законодательства в области рационального использования угля и изменения в законодательстве, направленные на защиту окружающей среды.

Ключевые слова: добыча угля, правовое регулирование, окружающая среда, загрязняющие вещества, атмосферный воздух, запасы угля, нарушения.

В процессе производственной деятельности предприятий угольной промышленности происходит негативное воздействие на окружающую среду, включающую в себя водные ресурсы, атмосферный воздух и земельные ресурсы. Основным фактором, определяющим степень этого воздействия, являются объемы производства. За последние несколько лет угольная промышленность постоянно увеличивала объемы добычи и обогащения угля, что привело к усилению негативного воздействия на окружающую среду.

Наметилась отрицательная динамика выбросов загрязняющих веществ при добыче угля в Российской Федерации: в 2017 году масса выброса составила 1071,4 тыс. т, а в 2022 году — 1434,6 тыс. т (рис. 1). Масса выбросов загрязняющих веществ увеличилась на 25.3 %. Добыча угля приводит к выбросам вредных веществ, таких как метан, оксид углерода, оксид азота, диоксид серы, что негативно сказывается на состоянии атмосферного воздуха.

Рис. 1. Динамика выбросов в атмосферу загрязняющих веществ при добыче угля в Российской Федерации за период 2017–2022 гг. (сделано автором по [2])

В 2020 году в России работали 108 шахт и 224 угольных разреза. Большинство из них находятся в Кузнецком угольном бассейне Кемеровской области, где производится более половины всей добычи угля в стране. На долю остальных угольных бассейнов приходится значительно меньше: 10 % угля добывается в Канско-Ачинском буроугольном бассейне в Красноярском крае, 3–7 % — в каждом из следующих регионов: Республика Хакасия, Забайкальский край, Республика Саха (Якутия), Новосибирская, Иркутская и Сахалинская области (рис. 2).

Рис.2. Распределение добычи угля между субъектами Российской Федерации, млн т [3]

Добыча и использование угля являются двумя важными факторами, влияющими на истощение его запасов. Если добыча уменьшается, то и потребление угля снижается. Однако в последнее время потребление угля начало расти. Причиной этого стала пандемия COVID-19, которая повлияла на мировую экономику и привела к увеличению использования угля. Это связано с тем, что в попытке быстрого восстановления экономики, цены на энергоресурсы, такие как газ, значительно выросли [10].

По статистике Росстата, за первые девять месяцев 2022 года, в России было добыто 312.6 миллионов тонн угля, что на 5.1 миллионов тонн, или 1.6 % меньше, чем за аналогичный период 2021 года. (рис. 3).

Согласно данным, предоставленным угледобывающими компаниями, за период с января по сентябрь 2022 года в России было добыто 317,8 миллионов тонн угля. Этот показатель меньше на 3,2 миллиона тонн, или 1 %, по сравнению с тем же периодом 2021 года [12].

Рис.3. Динамика добычи угля в Российской Федерации в январе-июне 2015–2022 гг. (сделано автором по [4])

Подземным способом добыто 77 млн т угля (на 6,6 млн т, или на 7,9 % меньше, чем годом ранее). Из них в первом квартале добыто 27,5 млн т, во втором — 24,8 млн т, в третьем — 24,7 млн т угля.

Добыча угля открытым способом составила 240,8 млн т (на 3,4 млн т, или на 1,4 % выше уровня аналогичного периода 2021 г.). Из них в первом квартале добыто 82,8 млн т, во втором — 77,5 млн т, в третьем — 80,5 млн т (рис. 4).

Рис. 4. Динамика добычи угля по способам добычи за январь-декабрь 2015–2021 гг. и январь-сентябрь 2022г [12]

Действующее российское законодательство предусматривает геологическое исследование, рациональное пользование и охрану недр. Основную правовую основу составляют: Закон РФ «О недрах», Федеральный закон «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил отнесения запасов полезных ископаемых к некондиционным запасам и утверждения нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих породах, в отвалах или в отходах горно-добывающего и перерабатывающего производства» [1, с. 6–8].

В перспективе намечаются изменения в законодательстве с 1 марта 2024 года, которые принесут важные поправки в сферу недропользования. Обновленный закон РФ «О недрах» рассматривает вскрышные и вмещающие горные породы уже не как отходы производства и потребления. Теперь при размещении этих пород не нужно будет платить за негативное воздействие на окружающую среду. Эти изменения имеют существенное значение, так как они убирают дополнительные финансовые обязательства с плеч недропользователей и уменьшают их влияние на окружающую среду (таблица 1).

Таблица 1

Изменения в законе РФ «О недрах» (сделано автором по [5])

№	Изменения	Пункт, часть, статья
1.	Добавлен пункт о размещении подземных вод после извлечения полезных компонентов. Уточняется, что порядок размещения определяется в соответствии с частями третьей-пятой статьи 19.1 закона.	Пункт 22 части 1 статьи 3
2.	Убирается пункт о создании и введении мониторинга состояния недр и контроля за режимом подземных вод.	Пункт 1 части первой статьи 6
3.	Убирается пункт о первичной переработке калийных и магниевых солей.	Пункт 3 части 1 статьи 6
4.	Добавляется пункт о предоставлении права пользования недрами по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым пункта 1 и абзацем тринадцатым пункта 4 части первой статьи 10.1 закона, допускается.	Статья 7 часть 14
5.	Дополняется пункт решения Правительства Российской Федерации принятое, для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения пользователем недр в случае, предусмотренном частью 14 статьи 7 закона.	Пункт 1 часть 1 статья 10.1
6.	Дополняется пункт решения комиссии для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр пользователем недр, в случае, предусмотренном частью 14 статьи 7 закона.	Пункт 4 части 1 часть статьи 10.1
7.	Изменяется название статьи (добавляется уточнение, что пользователям недр разрешается добывать подземные воды не только в процессе исследования и добычи ископаемых, но и после извлечения из них всех полезных ископаемых).	Статья 19.1
8.	Дополнение статьи двумя пунктами о том, что пользователи недр имеют право размещать подземные воды, из которых были извлечены полезные компоненты, в пластах горных пород. Они также могут осуществлять строительство и эксплуатацию подземных сооружений, кроме сооружений для захоронения опасных отходов, на основании проектной документации и в соответствии с требованиями федерального органа управления государственным фондом недр.	Статья 19.1
9.	Указывается, что допускается исключение случая досрочного прекращения права пользования недрами, предусмотренного статьей 21.1 закона.	Статья 21 часть 10
10.	Убирается пункт, в котором указывалась возможность пользователей недр строить и эксплуатировать подземные сооружения для захоронения отходов V класса опасности, а также для целей, предусмотренных частями 3–5 статьи 19.1 закона.	Статья 22 часть 1 пункт 6.1
11.	Добавляется пункт о том, что недропользователь обязан осуществлять мониторинг состояния недр на участке недр, предоставленном в пользование.	Статья 22 часть 2 пункт 14
12.	Дополняется определение геологической информации о недрах.	Статья 27 часть 1
13.	Изменяется название статьи (добавляется мониторинг состояния недр, предоставленном в пользование).	Статья 36.2
14.	Добавляется информация о том, что мониторинг может осуществляться также территориальными органами и подведомственными государственному фонду недр государственными учреждениями, с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации и других организаций в случаях, предусмотренных законодательством РФ. Также уточняется, что порядок осуществления государственного мониторинга состояния недр и мониторинга состояния недр на участке недр, предоставленном в пользование, устанавливается Правительством Российской Федерации.	Статья 36.2 пункт 2

В апреле 2023 года были внесены важные изменения в 146-ФЗ, обязывающие субъектов, использующих недра, обеспечивать охрану растительности и объектов животного мира. В случае невыполнения этого обязательства, возможность использования недр может быть ограничена или запрещена.

Это значит, что пользователи недр должны предпринимать определенные действия для сохранения и защиты природных объектов, таких как растения, животные и их места обитания. Эти действия могут включать различные виды защиты, регулирование использования недр и контроль воздействия на окружающую среду. Минприроды РФ позднее утвердит утвержденный список таких мероприятий. Осуществление таких мероприятий является обязанностью пользователей недр.

В соответствии с Федеральным законом № 343-ФЗ, пользователям недр разрешается добывать полезные ископаемые и компоненты из отходов пользования недрами и использовать эти отходы различными способами. В новой редакции закона указано, что пользователи недр имеют право использовать отходы пользования недрами, независимо от класса их опасности, которые образуются на предоставленном им участке недр, для добычи полезных ископаемых и полезных компонентов.

Данные изменения дают возможность пользователям недр эффективно использовать ресурсы и материалы, получаемые в процессе пользования недрами, даже если они представляют собой отходы.

До 1 января 2026 года все вскрышные и вмещающие породы, образующиеся при использовании недр на предоставленном участке, должны быть исключены из государственного реестра объектов для размещения отходов, если весь их объем на этом участке уже использован.

С 1 января 2023 года, в соответствии с новыми изменениями, недропользователи получили льготу в виде нулевого коэффициента при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов пользования недрами, из которых извлекаются полезные ископаемые или их компоненты. Это значит, что те, кто использует отходы недропользования для извлечения полезных ископаемых, не будут платить за негативное влияние на окружающую среду.

Новый закон позволяет недропользователям добывать полезные ископаемые и компоненты без лицензии из отходов недр, а также использовать эти отходы в производственных целях. Кроме того, предприятия могут свободно продавать отходы пользования недрами заинтересованным лицам. Были внесены изменения в список первичной и интерпретированной геологической информации о недрах, предоставляемой пользователями недр в геологические информационные фонды [11].

Причинами нарушения действующего законодательства в области рационального использования и охраны недр являются:

Таблица 2

Причины нарушения действующего законодательства в области рационального использования и охраны недр (сделано автором)

Область нарушения	Причины нарушения действующего законодательства
Рациональное использование	1. Недостаток контроля со стороны государственных органов над деятельностью в области недропользования.
	2. Коррупция и недобросовестное поведение должностных лиц, приводящие к незаконной добыче полезных ископаемых.
	3. Неправомерное использование недр без получения соответствующих разрешений и лицензий.
	4. Недостаточное информирование и образование населения о правилах использования недр.
	5. Неэффективная система штрафов и наказаний за нарушения законодательства в области недропользования.
	6. Недостаточное внимание к экологическим последствиям деятельности в области недропользования со стороны компаний и государственных органов.
	7. Отсутствие четких и эффективных механизмов контроля за размещением объектов на недрах и их использованием.
	8. Нестабильность законодательства и частые изменения в нормативных актах.
	9. Экономические интересы некоторых групп, которые могут влиять на принятие решений в области использования недр.

Нарушение Федерального закона «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» может быть вызвано различными причинами, включая недостаточное выполнение требований по охране труда и социальной защите работников, неправомерное использование угольных ресурсов, нарушение процедур добычи угля, несоблюдение экологических норм и стандартов, коррупцию и т. д. Нарушение этого закона может иметь серьезные последствия для окружающей среды, здоровья работников и общества в целом, поэтому его соблюдение крайне важно.

Закон о недрах Российской Федерации не полностью контролирует рациональное использование и охрану недр. Резюмируя вышесказанное, предлагаются следующие рекомендации для выхода из сложившейся ситуации в сфере контроля за рациональным использованием и охраной недр: разработать и принять к действию единую государственную концепцию геологического изучения, использования и охраны недр; ужесточить ответственность предприятий-недропользователей за нарушение в области рационального использования и охраны недр; в новой редакции Закона «О недрах» добавить раздел, закрепляющий общие функции использованием и охраной недр; ввести и законодательно закрепить постоянный обязательный аудит недропользования для крупных предприятий-недропользователей; организовать учебно-методические центры по аттестации юридических и физических лиц, работающих в сфере аудита недропользования; заключение аудиторской организации должно иметь для государственных органов такое же значение, как заключение экспертизы в судебных органах; разработать специальные стандарты аудита недропользования, принимая во внимания положения и принципы Международных стандартов аудита и финансовой отчетности: МСА, группа 800–899 «Специальные области в аудите», а также МСФО (IFRS) № 6 «Разработка и оценка минеральных ресурсов для предприятий добывающей промышленности», а также российский стандарт 24/2011 «Учет затрат на освоение природных ресурсов» [9].

Литература:

1. Закон РФ «О недрах» от 21.02.1992 № 2395–1(ред. от 28.04.2023)
2. Федеральная служба государственной статистики «Выбросы в атмосферу загрязняющих веществ, отходящих от стационарных источников, по видам экономической деятельности (по ОКВЭД2)» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://rosstat.gov.ru/folder/11194 (дата обращения: 31.10.2023).
3. Государственный доклад «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов в Российской Федерации в 2020 году» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.mnr.gov.ru/docs/gosudarstvennye_doklady/gosudarstvennyy_doklad_o_sostoyanii_i_ispolzovanii_mineralno_syrevykh_resursov_2020/ (дата обращения: 31.10.2023).
4. Федеральная служба государственной статистики «Индексы производства по Российской Федерации. Годовые данные с 2015 г». Данные по ОКВЕД2 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://rosstat.gov.ru/enterprise_industrial (дата обращения: 31.10.2023).
5. Обзор изменений Закона РФ от 21.02.1992 N 2395–1 «О недрах» (редакция от 10.07.2023) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_76741/d0051fa65076fb89792ce8d198c00f6e344fb361/ (дата обращения: 19.11.2023).
6. Федеральный закон от 20.06.1996 № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности».
7. Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
8. Постановление Правительства РФ от 26.12.2001 № 899 «Об утверждении Правил отнесения запасов полезных ископаемых к некондиционным запасам и утверждения нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горно-добывающего и перерабатывающего производства».
9. Егорушкин, Т. Н., Белякова, Т. Б., Головин, А. С. Государственный контроль и управление недропользованием в современных условиях: проблемы и пути решения / Т. Н. Егорушкин, Т. Б. Белякова, А. С. Головин // Экономика и социум. — 2015. — № 2–2 (15). — С. 250–257.
10. Мамаева М. С. Анализ истощения Российских и мировых запасов угля // Перспективы инновационного развития угольных регионов России. — Прокопьевск: Филиал Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Кузбасский государственный технический университет имени Т. Ф. Горбачева», 2022. — С. 93–96.
11. Статья «Изменение закона о недрах: новые правила для недропользования 2023» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://dzen.ru/a/ZGs4OoHfMVSvmF8i (дата обращения: 11.11.2023).
12. Итоги работы угольной промышленности Российской Федерации за январь-сентябрь 2022 года [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.ugolinfo.ru/artpdf/RU2212007.pdf (дата обращения: 16.11.2023).