Последствия регулирования, будь то «экономическое регулирование» или «социальное регулирование», вероятно, будут зависеть от множества факторов: мотивации к регулированию, характера регулирующих инструментов и структуры процесса регулирования, экономических характеристик отрасли, а также правовой и политической среды, в которой осуществляется регулирование происходит. Учитывая существенные различия в этих экономических и институциональных характеристиках, ожидаемые последствия регулирования, вероятно, будут значительно различаться в зависимости от отрасли и времени. Таким образом, определение теоретической основы для анализа регулирования является важной предпосылкой для эмпирического обсуждения регулирующих воздействий. Теория и измерения идут рука об руку.
Теоретические исследования экономики государственного регулирования проводились с нескольких различных точек зрения. Одной из крайностей является нормативное или предписывающее теоретическое исследование, которое фокусируется на том, когда «следует» вводить регулирование и какова «оптимальная» форма регулирования. Другой крайностью является растущий объем исследований в области регулирования, которые рассматриваются в позитивном или описательном ракурсе, фокусируясь на экономических, политических, правовых и бюрократических силах, которые приводят к государственному регулированию и влияют на поведение и эффективность регулирующих институтов.
Нормативные исследования по государственному регулированию можно (приблизительно) сгруппировать в две ветви. Первый фокусируется на выявлении «провалов рынка», то есть несовершенств, которые приводят к тому, что нерегулируемые рынки работают неоптимально по отношению к некоторой функции социального обеспечения (обычно это сумма излишков потребителей и производителей). Естественная монополия, внешние эффекты, общественные блага, информационные сбои и вариации на эти темы являются стандартными нормативными обоснованиями государственного вмешательства в рыночную экономику. Вторая часть этой литературы направлена на разработку «оптимальной» политики для исправления несовершенств рынка (как обсуждается Рональдом Брейтигамом в главе 23 настоящего руководства в отношении естественных монополий). Недавние исследования стимулирующих свойств различных механизмов регулирования, которые явно моделируют информационную структуру нормативной среды и стратегическое взаимодействие между регулирующими органами и теми, кого они регулируют, расширили эту литературу (обсуждается Дэвидом Бароном в главе 24 настоящего руководства). Эти расширения признают, что даже «хорошее» регулирование несовершенно по сравнению с идеалом, при котором регулирующие органы получают бесплатную и полную информацию обо всех представляющих интерес переменных. Это помогает подготовить почву для тщательного сравнительного институционального анализа, в ходе которого несовершенные рынки можно сравнить с несовершенным регулированием: что является лучшим, что мы можем сделать в несовершенном мире.
Позитивные теории регулирования значительно развились за последние двадцать пять лет. Исторически позитивные теории «общественного интереса» о том, почему возникает регулирование и как оно работает, основывались на нормативных обоснованиях оптимального вмешательства: предполагалось, что регулирующие органы максимизируют социальное благосостояние при соблюдении различных ограничений. В этой парадигме эмпирический анализ регулирующих воздействий имплицитно становится как проверкой того, успешны ли регулирующие институты в достижении своих целей по максимизации благосостояния, так и основой для количественной оценки издержек и выгод регулирования. В течение последних двадцати пяти лет экономисты отвергали эту упрощенную модель регулирования в пользу более богатых позитивных теорий целей, процессов и результатов регулирования (Стиглер, Познер, Пельцман, Уилсон, Калт и Зупан, Нолл). В них признается, что регулирование и регулятивные процессы реагируют на сложные взаимодействия между группами интересов, которые могут выиграть или проиграть от различных видов государственного вмешательства. Конкретные позитивные теории политической экономии регулирования тогда становятся возможной основой, в рамках которой можно прогнозировать, измерять и оценивать природу и последствия регулирования.
Эмпирический анализ последствий государственного регулирования может быть полезен как с нормативной, так и с позитивной точек зрения. Однако важно четко сформулировать, какие рамки лежат в основе анализа. Конкретная теоретическая основа, используемая для разработки гипотез о регулирующих воздействиях, может иметь важные последствия для природы эффектов, которые человек стремится измерить, формальной спецификации проверки гипотез, а также сбора и использования данных. Самое главное, что «последствия регулирования» ничего абстрактного не значат. Мы должны спросить: «Каковы последствия регулирования по сравнению с чем?". Теоретическая основа, которая приводит к вопросам измерения, обычно определяет (по крайней мере, неявно), какова сравнительная основа для измерения. Важно уточнить эти основополагающие допущения о поведении регулирующих органов и фирм, а также базу для сравнения. Только опираясь на этот фундамент, можно сформулировать и проверить точные гипотезы и осмысленно интерпретировать результаты. Существует несколько возможных критериев, с которыми можно сравнить регулируемые результаты (рис.1):
Для того чтобы эмпирические данные о воздействии регулирования были полезны для нормативных оценок регулирования, важно, чтобы были четко определены критерии, используемые для измерения и формулирования регулирующих воздействий. Аналогичным образом, тесты конкурирующих
Рис. 1. Критерии, с которыми можно сравнивать регулируемые результаты
позитивных теорий регулирования основаны на измерении фактических эффектов регулирования, что также требует точного определения критерия, по которому измеряются эффекты регулирования. Каждый из этих критериев может предоставить полезные эмпирические данные для ответа на нормативные и позитивные вопросы, но только в том случае, если критерии сформулированы четко.
Выводы. Наконец, большая коллекция эмпирических измерений регулирующих воздействий, разработанных за последние двадцать пять лет, обеспечивает базу данных, позволяющую лучше различать конкурирующие теории политической экономии регулирования. Большая часть исследований, проверяющих альтернативные позитивные теории регулирования, была сосредоточена на поведении при голосовании в законодательных органах и, в частности, на взаимосвязи между поведением при голосовании в законодательных органах и интересами избирателей. Эта работа интересна и важна. Однако мы не находим удивительным, что поведение при голосовании в Конгрессе отражает интересы избирателей. Мы также не находим удивительным тот факт, что свобода действий регулирующих органов резко ограничена политическими соображениями. Это просто говорит нам о том, что регулирование оказывает влияние на различные экономические переменные, что эти эффекты оказывают влияние на распределение, которое создает интересы составляющих, и что группы, представляющие различные интересы, реагируют на политической арене. Однако политика групп интересов сама по себе не противоречит взгляду на регулирование с точки зрения «общественных интересов» (что бы это ни значило) или конкурирующим общим теориям «частных интересов». Работа по политической экономии регулирования неизбежно должна быть тщательно увязана с последствиями экономического регулирования и способами его осуществления. Политические и экономические последствия регулирования переплетаются сложным образом. Представляется необходимым предпринять дальнейшие усилия по объединению более традиционного анализа последствий экономического регулирования с анализом политической экономии регулирования.
Литература:
- Биндер Дж. (1985) «Измерение последствий регулирования с помощью данных о ценах на акции»;
- Брейер С. (1982) Регулирование и его реформа. Кембридж: Издательство Гарвардского университета;
- Догети А. (1984) «Регулирование и промышленная организация».
