Американская система свободного предпринимательства обладает потенциалом для обеспечения многообещающего будущего для Соединенных Штатов и всего мира. Защищая права собственности и поощряя здоровую конкуренцию, демократический капитализм вознаграждает труд и изобретательность, которые улучшают жизнь. Тем не менее, Соединенные Штаты сталкиваются с растущими проблемами в условиях растущей конкуренции в мировой экономике. В последние десятилетия наблюдается снижение темпов экономического роста и инноваций, и одной из важных причин этого является плохо продуманная государственная политика. Значительные области американской экономики искажены правительственными мандатами и стимулами, и подавляющее большинство обязательных “законов” не принимаются избранными представителями в Конгрессе, а публикуются учреждениями в качестве нормативных актов.
Разумные, основанные на фактических данных правила, которые уважают основополагающую роль конкуренции на свободном рынке, могут обеспечить жизненно важные общественные выгоды, такие как защита окружающей среды, здоровья и безопасности населения, гражданских прав, потребителей и инвесторов. Тем не менее, несмотря на самые благие намерения, государственное регулирование слишком часто разрушает рынок или выбирает победителей и проигравших среди компаний или технологий. Когда регулирующие органы ведут себя подобным образом, они неизменно наносят непреднамеренный вред. Плохо разработанные правила могут принести больше вреда, чем пользы; сдерживать инновации, рост и создание рабочих мест; растрачивать ограниченные ресурсы впустую; подрывают устойчивое развитие; непреднамеренно наносят вред людям, которых они должны защищать; и подрывают доверие общественности к правительству [6].
У федерального правительства есть два основных средства для отвлечения частных ресурсов на достижение политических целей. Первый — это программы расходования средств. Налоговое управление США собирает обязательные налоги, а доходы расходуются на необходимые общественные функции, такие как парки, дороги и другая инфраструктура, школы, правоохранительные органы, национальная безопасность и научные исследования, а также программы социального обеспечения и социального страхования, такие как Социальное обеспечение, Медицинская помощь, медицинская помощь, талоны на питание и помощь по безработице.
Второй - через регулирование. Федеральные агентства издают и обеспечивают соблюдение стандартов, начиная от качества окружающей среды, защиты прав потребителей, деловой и банковской практики, недискриминации при приеме на работу, конфиденциальности в Интернете, этикеток и “раскрытия информации”, безопасных продуктов питания, лекарств, продуктов и рабочих мест [3].
Цели расходных программ и нормативных актов широко приняты. Например, чистая и здоровая окружающая среда, безопасные продукты питания и лекарства, а также справедливая практика ведения бизнеса и трудоустройства являются одними из наиболее важных вещей, которые граждане ожидают от своего правительства. Цели в основном беспартийные — большинство консерваторов, умеренных и либералов согласны с ними. Однако реализация программ расходования средств и регулирования часто носит противоречивый характер. Разногласия по поводу государственной политики неизбежны в обществе, где ценности, мнения, доходы и интересы людей сильно различаются, а также когда масштабы государственного управления существенно возросли.
В то время как политика, проводимая как в рамках программ расходования средств, так и в рамках программ регулирования, приносит пользу американцам, расходы, связанные с программами регулирования, гораздо менее прозрачны, чем их бюджетные аналоги. Для реализации политики расходования средств президенты каждый год направляют предлагаемые бюджеты Конгрессу, и Конгресс должен как санкционировать мероприятия, так и выделять необходимые средства для их реализации. Расходные агентства, как правило, с энтузиазмом относятся к своим программам и хотят больше ресурсов для их реализации, но имеющиеся средства обязательно ограничены и должны быть выделены Конгрессом и Президентом на самые приоритетные цели в рамках широко обсуждаемого, широко освещаемого ежегодного бюджетного процесса. Эти сдержки и противовесы делают выборных должностных лиц подотчетными гражданам. Однако политика регулирования не может быть измерена таким же образом; и нет ничего эквивалентного финансовому бюджету для отслеживания расходов на регулирование. Эти расходы подобны скрытому налогообложению, и поскольку предполагается, что они ложатся на предприятия (даже если в итоге их несут отдельные потребители и работники), инструменты регулирования могут показаться предпочтительнее программ прямых расходов для достижения политических целей агентства.
Кроме того, нормативные акты имеют силу закона, но Конгресс обычно просто устанавливает широкие цели регулирования в соответствии с законом и делегирует полномочия по написанию и применению подробных правил специализированным регулирующим органам. Это означает, что Конгресс получает признание за популярные цели регулирования, в то время как часто непопулярные правила возлагаются на “неизбранных бюрократов”. Эта критика часто исходит не только от граждан и бизнеса, но и от законодателей, которые в первую очередь проголосовали за нормативные акты.
По мере того, как за последнее столетие масштабы и охват правительства резко возросли, также возникают опасения по поводу затрат и непреднамеренных последствий программ регулирования. В конце девятнадцатого века на долю правительства приходилось менее десяти процентов экономики США. Сегодня правительство потребляет или направляет почти половину экономики, при этом одни только прямые государственные расходы достигают порядка одной трети валового внутреннего продукта США. Нормативные издержки, хотя и являются внебюджетными и менее заметными, не менее реальны [2].
Регулирование является важным инструментом для достижения широких общественных целей, но плохо разработанные правила могут принести больше вреда, чем пользы. Признавая, что нормативные акты могут налагать издержки на предпринимателей, работников и потребителей, правительство США приняло процедурные и аналитические требования, такие как выработка правил “уведомления и комментарии” и “анализ выгод и затрат” для выпуска новых нормативных актов. Однако они, как правило, фокусируются на одной проблеме за раз и слишком часто основаны на чрезмерно уверенном анализе регулирующих органов того, что должны ценить потребители. В результате они мало что сделали для ограничения нормативных актов или обеспечения того, чтобы они служили широким общественным целям [7].
Во-первых, при принятии решения о регулировании агентства должны определить, существует ли существенный сбой на частных рынках [5]. Это объясняется тем, что конкурентные рынки не только очень эффективно распределяют скудные ресурсы с целью их наилучшего использования, но и поощряют предпринимательскую активность и инновации. Когда важные последствия сделок на свободном рынке (такие как загрязнение окружающей среды) не учитываются в решениях, принимаемых покупателями и продавцами, правительству следует изучить основную причину этого “провала рынка” и попытаться устранить ее, используя, а не разрушая “чудо” [3], которым является рыночная экономическая экосистема. Например, плохо ли определены права собственности или могут ли экономические стимулы, такие как налог на выбросы, интернализовать эти затраты, не препятствуя инновациям? Корректировка нормативных актов для устранения сбоев на рынке может гарантировать, что вмешательство правительства достигнет намеченных целей при минимизации негативных последствий.
Во-вторых, поскольку целью регулирования является повышение, а не подрыв благосостояния общества, регулирующим органам следует учитывать важные компромиссы и разрабатывать правила, которые приносили бы больше пользы, чем вреда. Анализ выгод и затрат, несмотря на его ограничения, является наилучшим инструментом для понимания последствий регулирования и обеспечения того, чтобы нормативные акты обеспечивали социальные выгоды, превышающие их социальные издержки. По этому вопросу существует давний двухпартийный консенсус: каждый президент, начиная с Рональда Рейгана, требовал, чтобы регулирующие органы использовали анализ выгод и затрат в соответствии с указом президента.
Хотя президентские директивы уже более 36 лет требуют от агентств сбалансировать выгоды и затраты при разработке своих нормативных актов, агентства часто интерпретируют свои нормативные акты таким образом, чтобы это не делалось. К счастью, суды, включая Верховный Суд, недавно разъяснили, что в подавляющем большинстве случаев учреждения могут проявлять свое усмотрение, чтобы сбалансировать выгоды и издержки при применении нормативных актов. Соответственно, президент мог бы поручить всем регулирующим органам пересмотреть свои законодательные толкования и, если это прямо не запрещено законом, применять свои нормативные акты путем балансирования выгод и затрат, чтобы принести больше пользы, чем вреда [4].
Наконец, важно, чтобы фундаментальное и в высшей степени рациональное требование к регулирующим органам о балансе выгод и затрат для обеспечения того, чтобы нормативные акты приносили больше пользы, чем вреда, требовалось законом, а не только указом президента. Проверка на соответствие выгодам и затратам, подлежащая исполнению в судебном порядке, необходима, поскольку статус-кво неадекватен по многим причинам, включая институциональные ограничения агентств и OIRA (такие как бюрократические баталии, неспособность использовать как внутренний, так и внешний опыт, предвзятость и несоответствие между огромным объемом регулирования и сокращающимися ресурсами OIRA), а также политические дисфункции (в том числе непоследовательная поддержка OIRA различными администрациями, стремление групп интересов к аренде, и политика президентских выборов) [5].
Более совершенная система регулирования всегда отвечает национальным интересам: благодаря более совершенной системе регулирования у нас может быть больше инновационных продуктов, более высокая заработная плата и более мобильные рабочие места. Более разумный процесс регулирования может гарантировать, что нормативные акты повысят благосостояние общества, а не обеспечат преимущество влиятельным группам интересов. Сейчас, как никогда, реформа регулирования необходима как для экономического, так и для политического благополучия нации. Соединенные Штаты сталкиваются с одним из самых высоких уровней задолженности по отношению к ВВП со времен Второй мировой войны56. Выход на пенсию бэби-бумеров только усугубит эту проблему. Единственным решением для снижения этого коэффициента, помимо болезненного повышения налогов или уменьшения льгот, является более быстрый экономический рост, который может обеспечить реформа регулирования.
Литература:
- Executive Order 12866, 58 FR (Oct. 4, 1993), Sec. 1(a) (“Federal agencies should promulgate only such regulations as are required by law, made necessary to interpret the law, or are made necessary by compelling public need, such as material failures of private markets to protect or improve the health and safety of the public, the environment, or the well-being of the American people.”)
- Fred L. Smith, Jr., “Countering the Assault on Capitalism,” Institute of Economic Affairs, Blackwell Publishing, Oxford (Feb. 2012).
- H. Beales, et al., “Government Regulation: The Good, The Bad, & The Ugly”, released by the Regulatory Transparency Project of the Federalist Society, June 12, 2017 (https://regproject.org/wp-content/uploads/RTP-Regulatory-Process-Working-Group-Paper.pdf).
- John D. Graham and Paul R. Noe, “A Paradigm Shift in the Cost-Benefit State,” RegBlog, University of Pennsylvania Law School (April 26, 2016).
- Jonathan S. Masur & Eric A. Posner, “Cost-Benefit Analysis and the Judicial Role,” University of Chicago Law School, Coase-Sandar Working Paper Series in Law and Economics (Feb. 7, 2017).
- Paul R. Noe, “Smarter Regulation for the American Manufacturing Economy,” Indiana University School of Policy and Environmental Affairs, U.S. Manufacturing Public Policy Conference, National Press Club (Sept. 14, 2016).
- Susan Dudley, “Reforming Regulation,” Reviving Economic Growth: Policy Proposals from 51 Leading Experts Brink Lindsey, ed. 2015.
