В статье представлен анализ развития таможенного контроля за делящимися и радиоактивными материалами (далее — ТКДРМ). Дана оценка неоднозначных тенденций по различным этапам развития ТКДРМ в Российской Федерации и уровням контроля радиоактивных материалов. В результате исследования сделан вывод, что ТКДРМ развивается неоптимально в связи с отсутствием актуального законодательства и ряда организационных проблем.
Ключевые слова : радиационный контроль, технологии таможенного контроля, технические средства таможенного контроля, радиоактивные материалы.
Современное устройство мира, его политическая, экономическая и социальная ситуация требуют того, что создание системы защиты от ядерного и радиологических угроз необходимо и актуально. В современных реалиях именно таможенный контроль является одним из важнейших инструментов противодействия незаконной транспортировке и перемещения через границы радиоактивных материалов. Для Российской Федерации проблема радиационного контроля за радиоактивными материалами важна не только экономическим аспектом, но и историческим, технологическим и географическим. Именно на территориях бывшего СССР было многократно испытано ядерное оружие и построены множественные атомные электростанции. Также у границ России находятся две атомных энергетических электростанции, которых находятся в аварийном состоянии: это Чернобыльская АЭС на Украине и «Фукусима-1» в Японии на Дальнем Востоке, и связанный с этим огромный объем импорта в российское Приморье японских товаров и автомобилей, в том числе и зараженных из префектуры «Фукусима».
Важно сказать, что защита жизни и здоровья человека — это прямая компетенция таможенных органов. В нее также входят защита окружающей среды, растительного и животного мира. В таком механизме таможенным органам России выпала важная роль контролировать радиационную безопасность страны, проверяя каждый прибывающий в Российскую Федерацию груз, а также убывающий из нее.
Излучающие радиоактивные элементы материалы уже сами по себе являются составными элементами группы товаров с высоким риском. Эта причина одна из основных, почему перемещение радиоактивных товаров и делящихся материалов вызывает строгий контроль и проверку за оформлением и транспортировкой таких грузов. Еще одна весомая причина такого пристального внимания — это то, что радиационный контроль — самый главный барьер к распространению атомного и ядерного оружия, а также оружия массового поражения и товаров, способных причинить вред окружающей среде наличием в себе радиации и людям в силу превышения своего естественного радиационного фона.
В последнее время увеличилось количество частных, не связанных с государством структур, которые заняты в сфере перемещения радиоактивных материалов, и также, ведущих свою экономическую деятельность в сфере, связанной с радиоактивными элементами и радиацией в целом.
Именно возросшее количество участников и стало катализатором и способствовало росту незаконного роста радиоактивных товаров, а также подготовило почву для снижения качества за делящимися и радиоактивными материалами, а еще хищений и сокрытий. Еще одним фактором стало возрастание стоимости в результате недостоверного декларирования.
Сложность работы в сфере таможенного контроля за делящимися и радиоактивными материалам состоит в противоречии между недостаточной эффективность такого вида контроля и необходимостью его повышения, а также технически, технологически и морально устаревших нормативно-правовых актах в области ТКДРМ, которые перемещаются через границы России.
Подойти к вопросу изучения ситуации с ТКДРМ в России необходимо с исторических аспектов. Новейший этап истории развития и существования таможенного контроля за ДРМ берет свое начало в конце прошлого столетия, в 1995 году. В самом начале до 1995 года ТК за ДРМ был в ведении и компетенции Главного командования Погранвойск РФ, а позднее Федеральной Пограничной Службой России. В сентябре 1994 года после издания указа № 1923 Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по совершенствованию системы учета и сохранности ядерных материалов» [7]. Президентом РФ Борисом Николаевичем Ельциным эта функция перешла к Государственному таможенному комитету Российской Федерации. В 1995 году для организации обеспечения радиационной безопасности Российской Федерации была создана служба таможенного контроля за делящимися и радиоактивными материалами.
С 1995 года российские таможенные органы начали активное осуществление новой для себя функции — таможенный контроль делящихся и радиоактивных материалов, перемещаемых через таможенную границу России.
Внести новые технологии таможенного за ДРМ в практику работу таможенных органов позволил комплекс специальных технических средств, который был создан в России по заказу для Государственного Таможенного Комитета.
Применение нового созданного комплекса спецсредств позволило реализовать проведение досмотра, заявленных в таможенных декларациях, веществ с присутствующим уровнем радиации, а также пресечь незаконное перемещение такого рода товаров в багаже, товарах и на транспорте.
Эффективность контроля за радиационными товарами, транспортными средствами и веществами удалось повысить более в чем 50 раз в ближайшие десять лет, в период с 1995 по 2004 годы, за счет применения специальных мер контроля и использования современных технических средств радиационного контроля. Например, в 1995 году при отсутствии эффективных и актуальных ТС ТК за радиоактивными элементами на постах выявили всего четыре факта перемещения через границу товаров и транспортных средств с высоким уровнем радиационного загрязнения. Спустя десять лет статистика по такому показателю будет в районе 200 случаев.
В настоящее время, на современном этапе развития Российской Федерации, существует специальный закон 09.01.1996 № 3-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О радиационной безопасности населения» [3]. Цель создания данного Федерального закона — обеспечение радиационной безопасности в Российской Федерации и закрепление соответствующего определения «радиационной безопасности». Определение объясняет радиационную безопасность как состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения».
Государственной надзор в области обеспечения радиационной безопасности возлагается на уполномоченные федеральные органы исполнительной власти при осуществлении ими федерального государственного надзора в области использования атомной энергии, а также федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
В сфере таможенного контроля за делящимися и радиационными материалами, перемещаемыми через государственную границу Российской Федерации участниками внешнеэкономической деятельности технология ТКДРМ предусматривает проверку представленных документов, необходимых для перемещения такого рода товаров на данном этапе контроля. А также сопоставления заявленных сведений фактическим при помощи применения ТС ТК.
Также важно учесть, что в практике реализации ТК за ДРМ встречаются случаи, когда и отдельные физические лица имеют высокий уровень содержания дозы гамма-излучения. Как правило, такие случаи — это физические лица, прошедшие или проходящие лечение радиофармпрепаратами.
С целью организации, повышения качества и эффективности технологии таможенного контроля за ДРМ у российских органов таможни имеется в наличие комплекс технических средств радиационного контроля. Это поисковый микропроцессорный дозиметр, спектрометрический комплекс с полупроводниковым детектором, стационарная таможенная система обнаружения ДРМ «Янтарь» и др. Например, сейчас система «Янтарь» присутствует практически на всех таможенных пунктах пропуска и используется для обнаружения незаконного перемещения делящихся и радиоактивных материалов в грузах, багаже, ручной клади и транспортных средствах (автомобильных, железнодорожных, и др.). В случае обнаружения высокого уровня ионизирующего излучения система предупредит сотрудников таможенных органов о наличии радиоактивных гамма-частиц путем звуковой и световой сигнализации, а также передачей информации на носители.
В соответствии с нормативно-правовой базой технология ввоза и/или вывоза на территорию России товаров с повышенным уровнем ионизирующего излучения, помимо Федерального закона «О радиационной безопасности населения» от 09.01.1996 № 3-ФЗ также определена в:
— ТК ЕАЭС [1];
— Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [6];
— Федеральный закон от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5];
— Федеральный закон от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [4].
Положения о порядке проведения таможенного контроля, в основном, закреплены в главе 45 ТК ЕАЭС, который ссылается на основные законодательные акты государств-членов Союза, конкретно в России– в 42 главе Федерального Закона № 289-ФЗ.
Несмотря на то, что в России на сегодняшний день главный орган, занимающийся таможенным делом — Федеральная таможенная служба Российской Федерации, существуют различные акты Государственного таможенного комитета Российской Федерации, которые регламентируют таможенную деятельность и являются не утратившими силу и по сей день. Одним из таких актов является Приказ ГТК России от 4 февраля 2004 г. N 154 [8], который предписывает инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов, осуществляющих ТКДРМ. На основании Таможенного кодекса Российской Федерации данный приказ определяет порядок действий должностных лиц таможенных органов при проведении таможенного контроля делящихся и радиоактивных материалов, а также товаров и транспортных средств с повышенным относительно естественного радиационного фона уровнем ионизирующего излучения.
Одно из основных правил при проведении таможенными органами таможенного контроля за радиоактивными материалами и элементами с высоким уровнем ионизирующего излучения — отсутствие возможности работы с источниками такого излучения должностных лиц таможенных органов, не имеющих допуска к таким работам. Возможность работы, согласно данному закону, предусматривает проведение таможенного осмотра или таможенного досмотра ДРМ, а также товаров и транспорта при высоком уровне радиационного загрязнения.
Также в данном Приказе основным критерием отнесения объекта на проверке, будь то транспортное средство, упаковка с товарами, багаж и т. п.) к имеющим повышенный уровень радиационного излучения является постоянное и технически верное срабатывание ТС ТКДРМ, которое было подтверждено при еще одном замере.
Выделяя проблемы ТКДРМ, стоит начать с основной из них. Основная проблема — это отсутствие закрепления понятия и технологии радиационного контроля в основных источниках таможенного права в Российской Федерации — Таможенном кодексе Евразийского экономического союза и Федеральном законе от 03.08.2018 «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации № 289-ФЗ».
Во-первых, данная проблема говорит о недостаточной унификации и регламентации правил у государств-членов ЕАЭС, что влечет отсутствие понимания у участников ВЭД понимания о характере и технологии таможенного контроля за делящимися и радиоактивными материалами. Это может зачастую приводить к последствиям в виде административных и уголовных правонарушений.
Также положения о применении ТК в области ДРМ изложены и закреплены в относительно старых нормативно-правовых актах. Так, например, дата утверждения Приказа ГТК России № 154–4 февраля 2004 года [8]. Однако Приказ все еще является действующим и сохраняет свою силу. Более современные, в свою очередь, инструкции по применению ТК делящихся и радиоактивных материалов основаны именно на нем.
В Приказе содержится уже недействительная устаревшая информация. К примеру, таможенное наблюдение, которое является мерой, обеспечивающей проведение таможенного контроля, в соответствии со стаей 349 ТК ЕАЭС, в Приказе № 154 указано в качестве формы таможенного контроля, ссылаясь на прекративший действие Таможенной кодекс Российской Федерации и статью 370 ТК РФ. [2, ст. 370].
Также в Приказе говорится не о таможенной границе ЕАЭС, а о таможенной границе Российской Федерации.
Некоторые органы, на которые возлагаются полномочия по обеспечению радиационной безопасности, были расформированы, а выполнение их было передано другим органам исполнительной власти. Например, во втором абзаце второго пункта говорится об «обучении должностных лиц таможенных органов по программам ГТК России и Госатомнадзора». Однако ни одного органа сейчас не действует. Функции ГТК выполняет ФТС России, а полномочия Госатомнадзора — Ростехнадзор.
В Главе III говорится о таможенном режиме таможенного транзита. Однако таможенные режимы из подраздела II главы II ТК РФ ушли с введением в силу ТК ТС, который также уже не действует, как и его предшественник.
Такая устаревшая информация приводит к непониманию у участников ВЭД, осуществляющих деятельность в сфере перемещения радиоактивных материалов, и, как следствие, к правонарушениям. Количество правонарушений, а также количестве возбужденных уголовных дел по перемещению через таможенную границу радиоактивных элементов и объектов с высоким ионизирующим излучением представлено в таблицах 1 и 2.
Таблица 1
Количество возбужденных таможенными органами уголовных дел по статье 226.1 УК РФ (контрабанда сильнодействующих, ядовитых, взрывчатых, радиоактивных веществ, стратегически важных товаров и ресурсов, культурных ценностей, огнестрельного оружия, боеприпасов, иного вооружения, иной военной техники, особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов) [9] [10] [11]
|
Год |
Количество возбужденных УД |
|
2017 |
661 |
|
2018 |
586 |
|
2019 |
679 |
|
2020 |
832 |
|
2021 |
742 |
|
2022 |
704 |
Таблица 2
Случаи выявления объектов с повышенным уровнем ионизирующих излучений, приостановления таможенных операций и возбуждения уголовных дел и дел об АП [9]
|
Год |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
Совершение таможенных операций было приостановлено по причине наличия признаков нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. |
242 |
122 |
313 |
213 |
|
Возбуждено уголовных дел |
2 |
4 |
10 |
0 |
|
Возбуждено дел об АП |
0 |
2 |
4 |
10 |
Отметим, что в отношении трех случаев проводится доследственная проверка по статье 226.1 УК РФ. [11]
В 2022 году в согласованном взаимодействии с органами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в 12 случаях принималось решение о запрете перемещения радиационно-опасных объектов через таможенную границу Евразийского Экономического Союза, в то время как в 2021 году эта цифра была равна 12, в 2020–42 случая, в 2019 году — 70, в 2018–45. [12]
Так, на примере статистики о возбужденных уголовных делах и делах об административных правонарушениях видно, что их количество не только остается достаточно высоким, но и возрастает. В первую очередь это связано с более тщательным подходом к контролю за ДРМ, а также с улучшением и модификацией технических средств таможенного контроля. Статистика дел об АП а также результативность работы подразделений ТКДРМ представлена в таблице 3.
Таблица 3
Сравнение результатов деятельности подразделений таможенного контроля делящихся и радиоактивных материалов за 2019–2021 год [10]
|
Год |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
Выявление объектов с повышенным уровнем ионизирующих излучений. |
129000 |
101000 |
85000 |
69000 |
|
Осуществлена безаварийная эксплуатация генерирующих источников ионизирующего излучения. |
1300 |
1300 |
1300 |
1300 |
|
Осуществлена безаварийная эксплуатация закрытых радионуклидного источника. |
887 |
879 |
771 |
745 |
|
Осуществлен индивидуальный дозиметрический контроль должностных лиц таможенных органов (персонал группы А, должностные лица, допущенные к работам с источниками ионизирующего излучения) |
Более 4600 человек |
Более 4200 человек |
Более 4200 человек |
Более 4600 человек |
Также важно отметить, что ФТС России организует проверочные мероприятия по радиационному контроля в рамках взаимодействия и помощи Пограничной службе ФСБ России и правоохранительным органам на границах ЛНР, ДНР, а также Херсонской и Запорожской областей Российской Федерации. ТКДРМ осуществляется также с применением стационарной и переносной аппаратуры радиационного контроля. В 2022 году на границах этих областей и Республик РФ было выявлено 426 случаев превышения допустимого уровня ионизирующего излучения. [9]
Резюмируя вышесказанное, важно отметить, что главной проблемой в сфере контроля за ДРМ есть и остаются документы с устаревшими, неактуальными сведениями. А учитывая факт того, что радиационная безопасность — одно из основных направлений деятельности и политики любого государства, такие правонарушения влекут за собой очень опасные последствия, а неактуальная нормативная база лишь увеличивает возможность и подготавливает почву для таких правонарушений, ведь лица, перевозимые такие радиоактивные товары могут даже не знать о том, что они совершают правонарушения, основываясь на устаревших фактах. Однако возрастающее количество выявленных правонарушений свидетельствует о том, что опасные, радиоактивные транспортные средства, грузы и товары не попали на территорию ЕАЭС.
Литература:
- Таможенный кодекс Евразийского экономического союза» (приложение N 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза)
- Кодекс Российской Федерации от 28.05.2003 г. № 61-ФЗ «Таможенный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства № 22, 2003 г., ст. 2066
- Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» // Собрание законодательства № 3, 1996 г., ст. 141
- Федеральный закон от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства № 14, 1999 г., ст. 1650
- Федеральный закон от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства № 29, 2011 г., ст. 4281
- Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства № 32, 2018 г., ст. 5082
- Указ Президента РФ от 15.09.1994 № 1923 «О первоочередных мерах по совершенствованию системы учета и сохранности ядерных материалов» // «Собрание законодательства РФ» № 48, 2000 г., ст. 4678
- Приказ ГТК РФ от 04.02.2004 № 154 (ред. от 09.09.2005) «Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов, осуществляющих таможенный контроль делящихся и радиоактивных материалов»
- Ежегодный сборник «Таможенная служба Российской Федерации» // Таможенная служба Российской Федерации в 2022 году. [Электронный ресурс]. URL: https://customs.gov.ru/activity/results/ezhegodnyj-sbornik-tamozhennaya-sluzhba-rossijskoj-federaczii (Дата обращения: 04.04.2023)
- Ежегодный сборник «Таможенная служба Российской Федерации» // Таможенная служба Российской Федерации в 2021 году. [Электронный ресурс]. URL: https://customs.gov.ru/activity/results/ezhegodnyj-sbornik-tamozhennaya-sluzhba-rossijskoj-federaczii (Дата обращения: 03.04.2023)
- Ежегодный сборник «Таможенная служба Российской Федерации» // Таможенная служба Российской Федерации в 2020 году. [Электронный ресурс]. URL: https://customs.gov.ru/activity/results/ezhegodnyj-sbornik-tamozhennaya-sluzhba-rossijskoj-federaczii (Дата обращения: 17.03.2023)
- Ежегодный сборник «Таможенная служба Российской Федерации» // Таможенная служба Российской Федерации в 2019 году. [Электронный ресурс]. URL: https://customs.gov.ru/activity/results/ezhegodnyj-sbornik-tamozhennaya-sluzhba-rossijskoj-federaczii (Дата обращения: 17.03.2023)
- Ежегодный сборник «Таможенная служба Российской Федерации» // Таможенная служба Российской Федерации в 2018 году. [Электронный ресурс]. URL: https://customs.gov.ru/activity/results/ezhegodnyj-sbornik-tamozhennaya-sluzhba-rossijskoj-federaczii (Дата обращения: 17.03.2023)
