К вопросу о проблеме конкуренции процессуального контроля и прокурорского надзора за деятельностью следственных органов



В настоящей научной работе автором исследуется проблема соотношения объема процессуального ведомственного контроля и прокурорского надзора за процессуальной деятельностью следственных органов. По результатам проведенного исследования определены благоприятные пути решения обозначенных проблем. Предложены формы взаимодействия, при которых исключено смешение процессуального контроля и прокурорского надзора.

Ключевые слова: прокурорский надзор, следственные органы, процессуальный контроль, прокурор, следователь.

In this scientific work, the author investigates the problem of the ratio of the volume of procedural departmental control and prosecutorial supervision of the procedural activities of investigative bodies. According to the results of the conducted research, favorable ways of solving the identified problems have been identified. The forms of interaction are proposed, in which the mixing of procedural control and prosecutorial supervision is excluded.

Keywords: prosecutor's supervision, investigative bodies, procedural control, prosecutor, investigator.

В настоящее время в науке стал все чаще обсуждаться вопрос о соотношении объема процессуального контроля и прокурорского надзора за деятельностью следственных органов. Некоторые авторы полагают, что между внутренним контролем и прокурорским надзором существует ярко выраженная конкуренция, которая препятствует осуществлению деятельности следственными органами эффективно [1]. Другие же полагают, что конкуренция не имеет место быть, а законодателем предусмотрено равновесие контрольно-надзорных полномочий [2]. Вследствие чего считаем необходимым исследовать проблематику обозначенного вопроса посредством исследования правового регулирования процессуального контроля и прокурорского надзора за деятельностью следственных органов.

По мнению Ю. П. Боруленкова, процессуальный контроль и прокурорский надзор можно разграничить в зависимости от стадии уголовного процесса, при которой реализуются полномочия того или иного органа [3]. Так, он считает, что процессуальный контроль имеет своей целью вмешательство в непосредственно «технологический процесс» — непосредственно проведение проверки, организацию следственных действий в рамках проведения предварительного расследования. Прокурорский надзор, в свою очередь, распространяется лишь на итоговые процессуальные действия — решения следователя, обобщенно говоря, он действует тогда, когда имеется какой-либо результат, достигнутый следственным органом. Исходя из этой логики следует вывод, что прокурорский надзор не имеет своей целью вмешательство в процесс производства предварительного расследования, надзорные функции прокурора призваны обеспечить законность, обоснованность и мотивированность уже принятых решений следователем по результатам проведенного предварительного расследования или в его процессе.

Проанализировав уголовно-процессуальные положения, касающиеся полномочий прокурора и руководителя следственного органа на предварительном следствии, мы можем сделать вывод о том, что полномочия руководителя следственного органа (процессуальный контроль) намного шире полномочий прокурора. Однако, реализация полномочий руководителем следственного органа имеет зависимость от «мнения» прокурора, что повышает значимость его «узких» полномочий.

Однако в последние годы в отечественной юридической литературе все чаще возникают предложения по усилению мер за деятельностью следственных органов. Так, по мнению К. А. Таболиной [10], А. А. Тарасова [11] возрастает необходимость усиления роли прокурора не только в процедуре возбуждения и расследования уголовных дел, но и на всех стадиях уголовного процесса.

Итак, согласно ст.ст. 123, 124 УПК РФ прокурор рассматривает жалобы на действия, бездействия следователя, имеет право отменять незаконные или необоснованные постановления (ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148, ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214 УПК РФ), а также в случае, если предварительное следствие по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением для утверждения прокурору было проведено неполно или в нем имеются нарушения положений уголовно-процессуального законодательства, прокурор имеет право возвратить уголовное дело на дополнительное расследование со своими указаниями (п. 15 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Также прокурор согласно п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ имеет право внести требование в орган предварительного расследования, в котором он может «повлиять» на ход предварительного следствия. Такой акт прокурорского реагирования может содержать в себе указания, направляющие ход расследования. Однако необходимость внесения требований об устранении нарушений федерального законодательства зачастую связана с нарушением следователем в процессе производства предварительного расследования принципа разумного срока уголовного судопроизводства, когда предварительное следствие превышает 2 месяца или при проведении процессуальной проверки, по которой решения об отказе в возбуждении уголовного дела уже неоднократно отменялись либо руководителем следственного органа, либо прокурором.

Как отмечает С. С. Бурынин, конкуренция полномочий руководителя следственного органа и прокурора порождает противостояние между двумя ведомствами, которое находит свое отражение в показателях ежегодной отчетности [4]. Так, им были проанализированы сведения о работе СК России за 2018 год [5]. За 2018 год следователями СК России было принято 136 521 решение о возбуждении уголовного дела, из которых было отменено 530 надзирающим прокурором, при этом 357 из них были обжалованы вышестоящему прокурору, в результате чего было удовлетворено 112 жалоб. Такая же тенденция и при реализации полномочий прокурором при проведении процессуальной проверки. Из 519 247 решений об отказе в возбуждении уголовного дела было отменено 46 439, из которых впоследствии было возбуждено лишь 344 уголовных дела. Данная статистика свидетельствует о том, что количество оправданно вынесенных решений прокурора довольно низкое.

В какой-то степени причиной такого низкого уровня принятия решения прокурором может являться «оценочность» многих понятий, используемых в уголовно-процессуальном законодательстве. Так, размытым видится логический объем понятий «полнота», «обоснованность», «мотивированность». Данный факт порождает произвольность в принятии решения при наличии иной точки зрения.

В итоге мы наблюдаем картину, при которой виден конфликт «идентичностей», то есть прокурор сохраняет образ былого «хозяина» процесса, а следователь старается принять свою новую идентичность, которая выражена в его процессуальной независимости и самостоятельности. Данный факт препятствует построению взаимодействий между органами прокуратуры и следственными органами, которое бы основывалось на паритетных началах, как это и видел законодатель [6].

От существующей конкуренции процессуального контроля и прокурорского надзора за деятельностью следственных органов, в первую очередь, страдает качество предварительного следствия, проведения процессуальных проверок следователями.

Для того, чтобы в условиях современного распределения полномочий следственного органа и надзирающего прокурора качество расследования не страдало, на федеральном уровне предпринята попытка консолидации контрольных и надзорных полномочий двух структур [7]. Межведомственным приказом было определено направление деятельности, в рамках которого прокурорские работники должны проводить совместные обсуждения с должностными лицами подконтрольных органов проблемные вопросы, возникающее в процессе осуществления последними процессуальной деятельности. По результатам таких обсуждений должны составляться протоколы, в которых должны отражаться принятые решения и меры по их реализации.

Мы считаем, что такая форма взаимодействия наиболее благоприятна для каждого из ведомств. Кроме того, на наш взгляд, предварительное согласование будет способствовать меньшему нарушению принципа разумного срока уголовного судопроизводства, что также будет способствовать уменьшению количества поступающих в прокуратуру жалоб в порядке ст. 123 и ст. 124 УПК РФ. Нормативное закрепление обязательного предварительного согласования процессуальных решений следователя позволит повысить реальную эффективность и качество предварительного следствия, соблюдения прав его участников.

Тем не менее, в 2021 году Приказом Генпрокуратуры России за N 544 [8] актуализируется порядок организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. Более того, вносятся изменения, согласно которым прокурорам при проведении прокурорского надзора:

— необходимо тщательно изучать принятое вопреки позиции прокурора судебное решение и принимать меры к своевременному его обжалованию;

— реагировать на практику подмены процессуальных решений о продлении срока предварительного следствия.

В п.1.3 Приказа № 544 вносится предписание об усилении принятия мер прокурорами по реагированию в отношении следственных органов, которые принимали формально решение об отмене постановлений следователей об отказе в возбуждении уголовных дел, не указывая, например, на выполнение конкретных мероприятий.

За прокурором, на законодательной основе закрепить более эффективные полномочия по надзору за законностью принятия итогового решения в стадии предварительного расследования, ведь именно на него возложена обязанность в дальнейшем поддерживать государственное обвинение по данному делу.

Все же постепенный возврат прокурору всех властных полномочий в отношении органов предварительного следствия, а так же, внесение в УПК РФ положений о проведении расследования под усиленным прокурорским надзором, что в современных реалиях, — актуально.

Литература:

1. Колесников О. В. Перераспределение полномочий между прокурором и руководителем следственного органа по Федеральному закону от 5 июня 2007 г. // Вестник экономической безопасности. 2009. N 3. С. 70–72.
2. Гаврилов Б. Я. Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа // Уголовное судопроизводство: теория и практика. М.: Юрайт, 2011. С. 402–418.
3. Боруленков Ю. П. О некоторых вопросах реформирования органов уголовного преследования // Российский следователь. 2013. N 10. С. 7.
4. Бурынин С. С. Конкуренция процессуального контроля и прокурорского надзора за деятельностью следственных органов // «Российский следователь». 2020. N 4.
5. О результатах работы следственных органов Следственного комитета Российской Федерации с обращениями за 2018 год и мерах по повышению ее эффективности: информационное письмо. М., 2019.
6. Цветков Ю. А. Кризис социально-правовой идентичности следователя и прокурора // Уголовное судопроизводство. 2014. N 1. С. 14–20.
7. Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, Следственного комитета РФ, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы исполнения наказаний, Министерства обороны РФ, Федеральной службы судебных приставов, МЧС России от 26 марта 2014 г. N 147/209/187/23/119/596/149/196/110/154 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при разрешении сообщений о преступлениях» // СПС «Консультант Плюс».
8. Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2021 № 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» (в ред. от 22.02.2023) // СПС «Консультант Плюс».
9. Приказ Прокуратуры Санкт-Петербурга и ГСУ СК России по г. Санкт-Петербургу от 8 июня 2018 г. N 73/89 «О порядке взаимодействия прокуратуры Санкт-Петербурга и Главного следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу при осуществлении прокурорского надзора и ведомственного контроля за соблюдением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства». Документ опубликован не был.
10. Таболина К. А. О необходимости усиления роли прокурора в процедуре возбуждения и расследования уголовных дел // Вестник университета Ф. Е. Кутафина. 2018.№ 2. С. 129–138.
11. Тарасов А. А. Проблема взаимоотношений следователя и прокурора в научном наследии профессора С. А. Шейфера // Юридический вестник Самарского университета. 2019. Т. 5. № 4. С. 23–29.