Роль прокурора в обеспечении законности на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования

Одним из наиболее сложных вопросов в сфере прокурорского надзора и уголовно-процессуального права является определение процессуального положения прокурора на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования. По отношению к иным участникам уголовного процесса, относящихся к стороне обвинения, прокурор в соответствии со ст. 37 Уголовно-процессуального Кодекса Российской Федерации [1] наделен совокупностью процессуальных полномочий по осуществлению уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Однако соотношение данных функций как в науке, так и на практике вызывает дискуссию, так как функция уголовного преследовании осуществляется в рамках всего уголовного процесса, а надзорная деятельность реализуется прокурором лишь в рамках досудебного производства в отношении органов дознания и предварительного следствия.

До 2007 года прокурор как участник досудебного производства был наделен более широким объемом полномочий, в том числе полномочиями по возбуждению уголовного дела, производству отдельных следственных действий.

В результате реформы досудебного производства 2007 года после внесения изменений Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»» [2] произошло сужение полномочий прокурора по уголовному преследованию, так и надзорных полномочий. Прокурор был лишен прав по возбуждению уголовного дела, по направлению хода и распоряжению результатами расследования.

Федеральным законом от 28.12.10 № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» [3] возвращена лишь часть ранее утраченных полномочий, таких как отмена незаконных и необоснованных постановлений следователей о прекращении, приостановлении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела.

Итогом реформы уголовно-процессуального законодательства 2007 года стало:

1. отнесение полномочий по возбуждению уголовного дела и осуществлению предварительного следствия к исключительной компетенции органов предварительного следствия;
2. поддержание государственного обвинения осуществляется только должностными лицами органов прокуратуры [8].

По отношению к органам дознания после реформы 2007 года прокурор сохранил свое процессуальное положение, наделенный полномочиями давать дознавателю обязательные для исполнения письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, согласовывать ходатайств дознавателя об избрании, отмене и изменении мер пресечения и т. д.

Сохранение процессуальной роли прокурора по отношению к органам дознания обусловлено рядом причин, на которые указывается в юридической литературе: множественность органов дознания; более низкий уровень правовой и уголовно-процессуальной квалификации дознавателей; отсутствие возможности у всех органов дознания иметь отдельные подразделения по производству расследования и обеспечение квалифицированного процессуального руководства расследованием и др. [9].

Ранее роль прокурора в обеспечении законности на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования выражалась также в деятельности по процессуальному руководству органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание. Однако с момента реформ 2007 года, в результате которых прокурор был лишен ряда полномочий в отношении следственных органов, говорить о данной роли прокурора возможно лишь в отношении органов дознания. Федеральными законами от 14.12.2015 № 380-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части наделения дознавателя правом обжалования некоторых решений прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом или обвинительным постановлением» [4] и от 30.12.15 № 440-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя» [5] были внесены изменения, представляющие дознавателям право обжалования решений прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного дознания либо пересоставления обвинительного/постановления, возвращения уголовного дела для производства дознания в общем порядке. Все выше перечисленные свидетельствует о сужении полномочий прокурора и в отношении органов дознания.

В свою очередь, о необходимости усиления роли прокурора в обеспечении законности на досудебных стадиях, в частности функции надзора за органами следствия и дознания, свидетельствуют статистические данные, приведенные в докладе Генерального прокурора Российской Федерации Ю. Я. Чайки на пленарном заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в 2017 году и о проделанной работе по их укреплению [6]: «Опять приходится констатировать, что не произошло существенных изменений в работе органов расследования. На фоне снижения нагрузки по направленным в суд делам, количество выявленных прокурорами на досудебной стадии нарушений закона (5,2 млн.) выросло. И это при том, что в структуре правоохранительных ведомств имеется значительная по численности многоступенчатая система органов контроля.

По значительному количеству уголовных дел следствие по-прежнему ведется с превышением сроков, установленных законом.

С учетом поручения Президента России об усилении надзора за следствием, данного на заседании коллегии Генеральной прокуратуры в марте этого года считаю важным отметить, что наделение прокурора отдельными полномочиями (например, по согласованию ходатайств следователей об аресте) кардинально ситуацию не изменит.

Только полноценный прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов следствия и право прокурора возбуждать и расследовать уголовные дела, в частности в отношении следователей, может сдержать растущий вал допускаемых ими нарушений закона».

Согласно докладу Генерального Прокурора Российской Федерации Ю. Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 10.04.2019 года [7] ситуация остается неизменной: «К сожалению, вновь приходится констатировать, что позитивных перемен в работе органов расследования не произошло.

В минувшем году количество нарушений законодательства, допущенных следователями всех ведомств, вновь увеличилось почти на 6 %. А за последние десять лет произошел их рост в 2,5 раза (с 537 тыс. в 2009 году до 1 млн. 300 тыс. в 2018 году). Удивительно, но это кратно увеличение нарушений происходит на фоне снижения за этот период числа зарегистрированных преступлений в 1,5 раза (с 3 до 2 млн.) и соответствующего сокращения следственной нагрузки.

Предварительное следствие по 38 % уголовных дел проводилось в срок свыше установленного законом. Четверть из них, — о преступлениях небольшой тяжести, не представляющих особых трудностей в расследовании».

Рост процессуальных нарушений органами предварительного расследования на стадиях досудебного производства, слабый контроль со стороны руководителей следственных органов и органов дознания свидетельствуют о необходимости конкретизации роли прокурора на стадии предварительного расследовании, недопустимости постоянного внесения изменений в его процессуальное положение.

Приведенные статистические данные свидетельствуют о необходимости возвращения прокурору процессуального положения, существовавшего до реформы 2007 года.

Литература:

1. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации «Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 02.08.2019)// Собрание законодательства РФ — 2001.- N 52 (ч. I)/- ст. 4921.;
2. Федеральный Закон от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-Процессуальный Кодекс Российской Федерации и Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации»» (ред. от 22.12.2014)// Собрание законодательства РФ- 2007.- N 24.- ст. 2830.;
3. Федеральный закон от 28.12.10 № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» (ред. от 31.12.2017) // Собрание законодательства РФ, 2011.- N 1.- ст. 16.;
4. Федеральный закон от 14.12.2015 № 380-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части наделения дознавателя правом обжалования некоторых решений прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом или обвинительным постановлением»// Собрание законодательства РФ- 2015.- N 51 (часть III). — ст. 7251.;
5. Федеральный закон от 30.12.15 № 440-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя» // Собрание законодательства РФ — 2016.- N 1 (часть I).- ст. 60.;
6. Доклад Генерального Прокурора Российской Федерации Ю. Я. Чайки на пленарном заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в 2016 году и о проделанной работе по их укреплению// URL: https://procrf.ru/news/624894-doklad-generalnogo-prokurora-rf.html;
7. Доклад Генерального Прокурора Российской Федерации Ю. Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 10.04.2019 года// URL: https://procrf.ru/news/print/734623-doklad-generalnogo-prokurora-rf.html;
8. Дикарев И. С. Спорные вопросы организации досудебного производства по уголовным делам // Российская юстиция. 2016. N 5. С. 27–30.;
9. Лазарева В. А. Прокурор в уголовном процессе: Учеб. пособ. М., 2011. С. 70–71.;