В статье рассматривается статус Федерального Собрания в системе органов государственной власти и взаимодействие высшего законодательного органа с другими органами государственной власти на примере полномочий утверждения Государственной Думы Федерального Собрания РФ по представлению Президента России кандидатуры Председателя Правительства РФ.
Ключевые слова: Конституция РФ, Федеральное Собрание РФ, Государственная Дума РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Председатель Правительства РФ, конституционные поправки 2020 г, система публичной власти.
The article discusses the status of the Federal Assembly in the system of public authorities and the interaction of the highest legislative body with other public authorities on the example of the authority to approve the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation on the proposal of the President of Russia for the candidacy of the Chairman of the Government of the Russian Federation.
Keywords: the Constitution of the Russian Federation, the Federal Assembly of the Russian Federation, the State Duma of the Russian Federation, the President of the Russian Federation, the Government of the Russian Federation, the Chairman of the Government of the Russian Federation, the constitutional amendments of 2020, the system of public power.
Согласно конституционным положениям, закрепленным в ст. 10 Конституции Российской Федерации: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» [1].
При исследовании места Федерального Собрания и его роли в механизме государственной власти следует исходить из конституционных установок о принципе разделения властей.
Особую значимость имеют правовые основы форм взаимодействия высших органов законодательной и исполнительной ветвей властей.
Механизмы взаимного влияния Правительства Российской Федерации и Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации прослеживается ещё на стадии формирования Правительства.
Установление обновленной процедуры формирования Правительства, которая включает в себя больше участников, не могло обойтись без обновления механизма сдержек и противовесов с целью недопущения затягивания сроков назначения членов Правительства.
Основной подход в данном случае заключается в установлении сроков и максимального количества повторения процедур рассмотрения представляемых кандидатов [2].
Особое внимание на себя обращает новая редакция ч. 4 ст. 111, которая ранее предусматривала безальтернативные последствия в виде роспуска Государственной Думы после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства; обновленная же редакция Конституции оставляет за Президентом право в итоге назначить Председателя Правительства, не распуская Государственную Думу.
При этом в части полномочий Президента в тексте Конституции не дается уточнение, должен ли в итоге назначенный Председатель Правительства быть из числа кандидатов, ранее представленных Государственной Думе (как это, например, сделано в отношении заместителей Председателя Правительства и федеральных министров в ст. 112).
Схожий подход был применен и в новой редакции ч. 4 ст. 117, которая теперь предусматривает именно право, а не обязанность, Президента принять решение об отставке Правительства либо роспуске Государственной Думы в случае, если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству. При этом при повторном в течение трех месяцев отказе в доверии Государственной Думой при постановке соответствующего вопроса Правительством сохраняется существовавший ранее вариант, который предусматривает обновление палаты Парламента либо высшего коллегиального органа исполнительной власти.
Немаловажным элементом системы сдержек и противовесов органов власти является ответственность Правительства перед парламентом. В Российской Федерации данный институт реализован с помощью механизма выражения Государственной Думой вотума недоверия Правительству, который закреплён в ч. 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации. Однако фактически данный механизм также существенно ограничен полномочиями Президента Российской Федерации: «парламентская ответственность Правительства не является безусловной, т. к. последнее слово принадлежит Президенту Российской Федерации, который решает политическую судьбу Правительства». Окончательное решение об отставке Правительства вправе выносить только глава государства, а в случае повторного выражения недоверия — в течение трёх месяцев, Президент имеет право распустить Государственную Думу.
С внесением поправок ситуация несколько улучшилась. Слово «согласование» заменено на «утверждение», что с точки зрения семантики повышает ответственность правительства перед Думой. Если ранее Конституция императивно предписывала Президенту распустить нижнюю палату парламенту в случае трехкратного отклонения представленных кандидатур, то теперь это право главы государства. Кроме того, Государственной Думой утверждается не только кандидатура Председателя Правительства, но и по представлению последнего его заместителей и части федеральных министров.
Наличие ранее действовавшего механизма обязательного роспуска Государственной Думы в случае политического дисбаланса между законодательной и исполнительной ветвями власти (а затем проведения новых выборов, после которых Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117, в течение года в соответствии с ч. 3 ст. 109) создавало условия для поиска такого баланса и компромисса. Поскольку, если переизбранная Государственная Дума вновь отказывала в доверии Правительству, это формулировало мощнейший политический импульс, который должен был бы оканчиваться отставкой Правительства [5].
Конституция предусматривает два варианта этого способа парламентского контроля: по собственной инициативе нижней палаты или отказ в доверии, вопрос о котором был поставлен главой правительства. В последнем случае ранее Конституция предусматривала императивную норму: либо принятие решения об отставке, либо роспуск Думы (ч. 4 ст. 117). Если выражение недоверия изначально исходило от Государственной Думы, то осуществление указанных действий оставалось на усмотрение Президента (ч. 3 ст. 117). Но если Дума повторно в течение трех месяцев выражала недоверие, то главе государства необходимо было принимать одно решение из двух.
Новая редакция Конституции позволяет не распускать Государственную Думу в случае политических и кадровых противоречий между ветвями власти, оставить этот вопрос на усмотрение Президента, таким образом усилив его позиции и вес в механизме сдержек и противовесов. Более того, обновленный механизм назначения членов Правительства, с одной стороны, увеличивает роль Государственной Думы в процессе обсуждения кандидатур, с другой стороны — позволяет в теории сформировать состав Правительства, который персонально даже не будет пользоваться поддержкой палаты Парламента.
Интересным представляется просчитать максимально возможные сроки на назначение всех членов Правительства, заложенные в обновленную Конституцию. По подсчетам, такой максимальный срок может составить до двух с половиной месяцев [6]:
— две недели на внесение кандидатуры Председателя Правительства после вступления в должность вновь избранного Президента;
— неделя (при возможности двухкратного повторения без угрозы роспуска Государственной Думы) со дня отклонения кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой; неделя (при возможности двухкратного повторения без угрозы роспуска Государственной Думы) на рассмотрение Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства, представленной Президентом Российской Федерации в течение недели со дня внесения представления;
— неделя после назначения на представление Председателем Правительства Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти;
— далее срок не установлен для Председателя Правительства Российской Федерации на представление Государственной Думе на утверждение кандидатур заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров (за исключением федеральных министров, указанных в пункте «д. 1» ст. 83 Конституции Российской Федерации);
— не позднее недельного срока (с возможностью трехкратного повторения до включения механизма преодоления несогласия) Государственная Дума принимает решение по представленным кандидатурам заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Но еще раз необходимо подчеркнуть: два с половиной месяца — это максимальный теоретический период формирования Правительства в условиях жесткого политического противодействия, а также отсутствия контакта и согласия между ветвями власти.
Включение в Конституцию таких ограничений по срокам оправданно, т. к. мы являемся свидетелями относительно недавних ярких антирекордов из зарубежных стран. Например, политический кризис 2010 г. в Бельгии (Van Aelst, 2014) привел к тому, что правительство не могло быть сформировано в течение 541 дня, практически год продлился период формирования правительства в Израиле в 2019–2020 гг. (Levinson, 2020), по итогам парламентских выборов в ФРГ в сентябре 2017 г. правительственная коалиция была сформирована и согласована только в середине марта 2018 г. (Bräuninger, 2019) [3].
В заключение отметим, что конституционные поправки 2020 г. в значительной степени изменяют логику и порядок формирования Правительства, вносят серьезные изменения в механизм сдержек и противовесов между высшими органами государственной власти.
С учетом вектора на создание и укрепление единой системы публичной власти, основной фокус внимания высшего законодательного органа в дальнейшем должен быть направлен на поиски подходов, обеспечивающих создание устойчивой и сбалансированной системы органов государственной власти.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
- Барциц И. Н. Система государственного и муниципального управления. Курс лекций: в 2-х томах. — М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2019. — Т. 1.
- Занко Т. А. Конституционные поправки 2020: влияние на федеральную исполнительную власть / Т. А. Занко // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2020. — № 3. — С. 7–22. — EDN QKELTA.
- Крашенинников П. В. Поправки в Конституцию приняты. Что дальше? // Российская газета. — 2020. URL: https://rg.ru/2020/07/04/krasheninnikov-vo-ispolnenie-konstituciinado-priniat-bolee-100-zakonov.html (дата обращения: 25.05.2022).
- Минченко О. С. Взаимосвязь структурной оптимизации и эффективности работы федеральных органов исполнительной власти // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2020. — № 1. — С. 41–59.
- Старилов Ю. Н. Система федеральных органов исполнительной власти: формирование в порядке транспарентного законотворчества или правительственных процедур. // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. — 2016. — № 3. — Т. 26. — С. 16–57
