The article examines the Government of the Russian Federation as the central element of the unified system of public authority finally institutionalised by the 2020 constitutional reform. Relying on the Constitution of the Russian Federation as amended in 2020, the Federal Constitutional Law “On the Government of the Russian Federation”, Federal Law No. 414-FZ “On General Principles of the Organisation of Public Authority in the Constituent Entities of the Russian Federation”, as well as on recent academic studies, the paper analyses the legal status, place and role of the Government within the mechanism of public authority. Particular attention is paid to the correlation between state, municipal and public authority, and to the constitutional entrenchment of the unified system of public authority, within which the Government of the Russian Federation serves as the federal centre of the executive vertical. The study employs formal-legal, systemic-structural and institutional approaches. The conclusion is drawn that the strengthening of the Government’s coordinating function and its integration into the constitutional model of the unified system of public authority necessitate a reconsideration of the traditional balance between federal, regional and municipal levels of public authority.

Keywords: public authority, unified system of public authority, Government of the Russian Federation, executive power, 2020 constitutional reform, Federal Constitutional Law “On the Government of the Russian Federation”, organisation of public authority in the constituent entities of the Russian Federation.

Введение . К настоящему времени в российском конституционном праве категория публичной власти получила статус одной из базовых характеристик государственного строя, что прямо отражено в тексте Конституции Российской Федерации после поправок 2020 года [1]. По мнению Л. А. Нудненко, включение в конституционный текст специальных указаний на публичную власть и единую систему публичной власти знаменует собой переход к новому этапу осмысления природы власти в государстве и её территориальной организации [8]. Весьма любопытно, что указанное закрепление не ограничилось декларативными формулами, а было развернуто в ряде федеральных конституционных и федеральных законов, где наиболее последовательно обозначено место Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти и, одновременно, органа публичной власти федерального уровня [2; 4].

Следует отметить, что реформирование конституционной модели 2020 года сопровождалось введением в нормативный оборот сложного понятия «единая система публичной власти», которое оказалось тесно связано с пересмотром статуса органов государственной и муниципальной власти, а также механизмов их взаимодействия [1; 5]. По данным В. В. Гошуляка, дискуссия вокруг новой категории была во многом сконцентрирована именно вокруг вопроса о её соотношении с традиционным представлением о разделении властей и территориальной организации государства [3]. В этом контексте Правительство Российской Федерации закономерно оказалось в центре внимания как орган, который, с одной стороны, сохраняет классические признаки высшего исполнительного органа, а с другой — выполняет функцию связующего звена между различными уровнями публичной власти, обеспечивая их согласованность и целостность [2–4].

Согласно имеющимся данным научной и нормативной литературы, именно в статусе Правительства Российской Федерации особенно отчётливо проявляются особенности российской модели публичной власти, в которой исполнительное звено не только реализует законы, но и координирует деятельность органов субъектов Федерации и в определённых пределах органов местного самоуправления [2; 6]. Обзор разных взглядов на трактовку понятия единой системы публичной власти показывает, что значительная часть авторов связывает её практическое воплощение с перераспределением полномочий и усилением роли федерального центра при сохранении формального признания самостоятельности регионального и муниципального уровней [3; 4; 6; 7].

В этом аспекте предметом особого внимания становится соотношение текстуальных формул Конституции Российской Федерации о разделении властей и об единой системе публичной власти, с одной стороны, и конкретных положений Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», а также Федерального закона № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» — с другой [2; 4]. В результате углублённого анализа и обобщения имеющегося массива информации следует, что именно через призму правового статуса Правительства Российской Федерации становится возможным выявить реальные контуры новой модели публичной власти, то есть определить, каким образом конституционные новеллы трансформируются в практику управления и взаимодействия органов на различных уровнях [3; 4; 7].

Основная часть . Рассмотрим, прежде чем перейти к детальному анализу полномочий, конституционно-правовое закрепление Правительства Российской Федерации. В главе 6 Конституции Российской Федерации Правительство обозначено как высший исполнительный орган государственной власти, осуществляющий исполнительную власть и возглавляющий единую систему исполнительной власти в стране [1]. По данным официального толкования, приведённого в Федеральном конституционном законе от 6 ноября 2020 года № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», данное положение конкретизируется через указание на коллегиальный характер Правительства, его компетенцию и порядок формирования [2]. В этой связи Г. Г. Чертков подчёркивал, что исполнительная власть в современной России не может рассматриваться изолированно от публичной власти в целом, поскольку её институциональная структура и функции встроены в более широкую систему взаимодействия государства и местного самоуправления [5].

Анализ научно-методической литературы, посвящённой проблеме единой системы публичной власти, показывает, что введение данной категории было призвано преодолеть жёсткое противопоставление государственной и муниципальной власти, характерное для раннего периода развития конституционной модели [3; 4; 6]. По мнению А. А. Югова, конституционная фиксация единой системы публичной власти обусловила необходимость перехода от чисто разграничительного подхода к моделям координации и согласования деятельности органов различных уровней при сохранении их формально-юридической самостоятельности [4]. В этом направлении, как представляется, особенно важна роль Правительства Российской Федерации, которое в силу своего статуса и компетенции становится координатором вертикальных и горизонтальных связей между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и в определённой степени органами местного самоуправления [2; 4].

К слову, Федеральный закон от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» ввёл целый комплекс норм, закрепляющих механизмы взаимодействия органов государственной власти субъектов с федеральными органами, а также формы участия представительных и исполнительных органов субъектов в реализации федеральной политики [4]. По оценке И. К. Советова, именно через эти положения раскрывается практический смысл единой системы публичной власти как упорядоченной совокупности органов разных уровней, действующих в координации и под общим нормативным руководством центра [6]. В том случае, если сопоставить данные нормы с обновлённой редакцией Федерального конституционного закона о Правительстве Российской Федерации, становится очевидным усиление федерального уровня в сфере выработки и реализации государственной политики, при условии сохранения определённого объёма полномочий субъектов [2; 4; 6].

По многочисленным данным учёных, исследовавших реформу 2020 года, Правительство Российской Федерации следует рассматривать не только как орган, реализующий исполнительную власть, но и как ключевого участника организации публичной власти в целом [3; 5; 7]. В работах В. В. Гошуляка показано, что закрепление единой системы публичной власти предполагает особый характер участия Правительства в координации деятельности органов субъектов Федерации, прежде всего через механизмы согласования стратегических решений, бюджетного регулирования и межуровневого распределения функций [3]. К этому можно добавить, что в исследованиях А. В. Блещика обращается внимание на постепенное формирование многоуровневой структуры центров публичной власти, в пределах которой Правительство Российской Федерации выступает центральным звеном, соединяющим федеральный, региональный и, опосредованно, муниципальный уровни [7].

В интересующем нас аспекте важно отметить, прежде всего, те положения законодательства, которые прямо связывают деятельность Правительства Российской Федерации с задачей обеспечения целостности публичной власти. В концепции Л. А. Нудненко подчёркивается, что исполнительная власть, олицетворяемая Правительством, выполняет роль проводника общегосударственных приоритетов во все сферы публичного управления — от экономической до социальной и культурной [8]. Об этом свидетельствуют данные официальных актов Правительства, в которых закладываются параметры бюджетной, социальной, региональной политики, обязательные для исполнения на всей территории государства [2]. В целом среди специалистов преобладает убеждение, что именно через практику правотворчества и правоприменения Правительства Российской Федерации новая модель публичной власти получает своё конкретное выражение [3; 4; 6].

Дальнейшее развитие и углубление научных представлений о публичной власти нашло отражение в работах, посвящённых теоретическому осмыслению соотношения уровней и центров публичной власти [5; 7]. По мнению А. В. Блещика, многоуровневая структура публичной власти предполагает наличие нескольких центров, среди которых федеральный центр в лице Президента и Правительства обладает доминирующим влиянием в сфере определения стратегических направлений развития [7]. При этом заметим, что подобная конструкция неизбежно ставит вопрос о балансе между централизацией и сохранением реальной самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, поскольку чрезмерное усиление федерального уровня может привести к формальному характеру местной и региональной автономии [4; 5; 7].

Наличие противоположных точек зрения на характер единой системы публичной власти особенно заметно в оценке степени самостоятельности муниципального уровня. В специальной литературе высказывается предположение, что включение органов местного самоуправления в единую систему публичной власти приводит к существенной трансформации их статуса, сближая их с органами государственной власти [3; 5]. В то же время по данным А. А. Югова и И. К. Советова подчёркивается, что формальное признание единой системы публичной власти не отменяет конституционного тезиса о самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий, хотя реальные механизмы взаимодействия с Правительством и органами исполнительной власти субъектов существенно усиливаются [4; 6].

Совокупность приведённых данных позволяет заключить, что Правительство Российской Федерации выступает в роли института, через который обеспечивается практическое функционирование единой системы публичной власти. В синтезе современных исследований подчёркивается, что в деятельности Правительства соединяются как традиционные функции высшего исполнительного органа, так и новые функции координации публичной власти на различных уровнях [3; 6; 7]. В результате углублённого анализа нормативной базы и доктринальных взглядов выявляется, что правовой статус Правительства после реформы 2020 года приобретает более сложный характер: наряду с реализацией исполнительной власти Правительство выполняет задачи стратегического руководства и согласования действий иных органов публичной власти [2–4].

Следует остановиться на научной разработанности рассматриваемой темы. В работах В. В. Гошуляка и А. А. Югова единая система публичной власти рассматривается как ключевой элемент современной российской конституционной модели, призванный обеспечить согласованность действий органов различного уровня в интересах населения [3; 4]. По данным И. К. Советова реформа 2020 года привела к существенному пересмотру конструкции публичной власти, причём именно через обновление статуса Правительства и его взаимодействия с органами субъектов Федерации [6]. А. В. Блещик, в свою очередь, развивает идею о многоуровневых центрах публичной власти, в рамках которой Правительство выступает одним из главных звеньев системы, формирующей общегосударственную политику и контролирующей исполнение ключевых решений [7]. Анализ учебной и монографической литературы, в том числе труда Л. А. Нудненко, показывает, что вопросы статуса Правительства Российской Федерации прочно вошли в круг базовых проблем курса конституционного права и рассматриваются в тесной связи с общим учением о публичной власти [8].

По итогам обзора материалов, представленных в литературном обзоре, есть основание констатировать следующее. Во-первых, правовой статус Правительства Российской Федерации подвергся заметной трансформации в результате конституционной реформы 2020 года и принятия нового Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», что выразилось в дополнительном акценте на его роли в системе публичной власти [1; 2]. Во-вторых, введение категории единой системы публичной власти и её развитие в Федеральном законе № 414-ФЗ придало деятельности Правительства новое измерение, связанное с обеспечением согласованности и целостности действий органов разных уровней [3; 4; 6]. В-третьих, исследования последних лет показывают тенденцию к усилению координирующей и интегрирующей функции Правительства в системе публичной власти, при одновременном сохранении формальных гарантий самостоятельности субъектов и муниципальных образований [3–8].

Заключение . Сказанное позволяет сделать вывод, что в условиях конституционной реформы 2020 года и последующего развития законодательства Правительство Российской Федерации окончательно оформилось как ключевой элемент единой системы публичной власти. Его статус как высшего исполнительного органа государственной власти был дополнен выраженной координирующей функцией в отношении органов публичной власти на региональном и, опосредованно, муниципальном уровнях. Единство публичной власти при этом обеспечивается не только через вертикальные связи подчинённости и подотчётности, но и через сложную систему согласования стратегических решений, нормативного регулирования и распределения полномочий.

По мере накопления правоприменительной практики становится очевидным, что реальное содержание категории единой системы публичной власти во многом раскрывается в деятельности Правительства Российской Федерации, которое выступает посредником между конституционными установлениями и практикой управления в различных сферах. Указанный орган, оставаясь в конституционной конструкции исполнительной ветвью власти, одновременно выполняет роль интегратора публичной власти, обеспечивающего устойчивость и целостность государственной организации на всей территории страны. В заключение отметим, что дальнейшее развитие теоретических представлений о публичной власти и её единой системе в отечественной науке конституционного права в значительной степени будет связано с анализом эволюции статуса и полномочий Правительства Российской Федерации в изменяющихся социально-политических условиях.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учётом поправок, одобренных в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Офиц. текст. — Офиц. интернет-портал правовой информации. — Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 27.11.2025).
2. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ // Офиц. интернет-портал правовой информации. — Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru (дата обращения: 27.11.2025).
3. Гошуляк В. В. Единая система публичной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. — 2024. — № 4. — С. 7–12.
4. Югов А. А. Единая система публичной власти: понятие и общая характеристика // Конституционное и муниципальное право. — 2022. — № 2. — С. 16–22.
5. Чертков А. Н. Публичная власть: состав, единство и сущность взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. — 2020. — № 10. — С. 19–23.
6. Советов И. К. Публичная власть в России по Конституции 2020 года // Конституционное и муниципальное право. — 2020. — № 12. — С. 43–52.
7. Блещик А. В. Уровни (центры) публичной власти: современное состояние и перспективы развития // Вестник Омского университета. Серия «Право». — 2024. — № 1. — С. 30–39.
8. Нудненко Л. А. Конституционное право России: учебник для вузов. — 7-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт, 2020. — 531 с. — (Высшее образование).