Существенные изменения системы государственного управления в России в 2020 году создали условия для своего рода изменения «баланса сил» в высших эшелонах государственной власти посредством нормативного закрепления в соответствующем Федеральном законе статуса Государственного Совета, а также принятия нового Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». В настоящее время крайне важно предупредить возможную проблему, в рамках которой Государственный Совет на практике превратится в своего рода «квазиорган», который будет не просто координировать государственную власть, а поставит ее под тотальный контроль.
Ключевые слова: Государственный Совет, Правительство Российской Федерации, единая система публичной власти, исполнительная власть.
В 2020 году в России произошли существенные изменения системы государственного управления, носившие конституционно-правовой и административно-правовой характер.
В частности, в 2020 году принят новый Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» [2].
В соответствии с частями 1 и 3 ст. 1 указанного ФКЗ, исполнительную власть Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти под общим руководством Президента Российской Федерации, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства Российской Федерации и иных органов, входящих в единую систему публичной власти.
При этом в утратившем силу ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» 1997 года [4] использовались иные формулировки, в частности, ст. 1 «Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации» указывалось:
«Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации. Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».
Различия очевидны — в соответствии с ФКЗ 1997 года, Правительство четко и однозначно определялось как «вершина» системы исполнительной власти в России, в Законе же 2020 года использованы иные формулировки, в которых Правительство обозначено как часть системы исполнительной власти, при этом уже нигде не обозначено, что Правительство является высшим органом исполнительной власти и возглавляет ее систему.
Иными словами, очевидно определенное занижение роли Правительства в системе исполнительной власти, при этом одновременно нашел свое нормативно-правовое закрепление статус Государственного Совета Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» [3], государственный Совет является конституционным государственным органом, формируемым Президентом Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства (ст. 3).
При этом под единой системой публичной власти понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие в конституционно установленных пределах на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции Российской Федерации и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства (ст. 2 ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»).
Иными словами, с одной стороны, Правительство «традиционно» воспринимается как вершина системы исполнительной власти, при этом статус Правительства установлен Федеральным конституционным законом, который по своей юридической силе расположен выше, чем Федеральный закон, который определяет статус Государственного Совета. Вместе с тем, Правительство входит в «единую систему публичной власти», деятельность которой координируется именно Государственным Советом. По сути, здесь усматривается риск того, что исполнительная власть может утратить свои специфические черты и функции, «впитавшись» посредством подконтрольности Государственному Совету в «единую систему публичной власти». В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 9 ФЗ «О Государственном Совете РФ», членами Государственного Совета являются по должности Председатель Правительства Российской Федерации, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Руководитель Администрации Президента Российской Федерации, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). И здесь может возникнуть вопрос конституционно-правовой природы властной роли того или иного лица — исходит ли первоочередным образом из должности Председателя Правительства или же из должности члена Государственного Совета? В этом и таится угроза смешивания институтов власти.
При этом большинство исследователей справедливо ожидает, что деятельность Государственного Совета будет направлена на обеспечение стабильного и устойчивого развития России, так, например, пишут, что Государственный Совет будет способствовать повышению эффективности взаимодействия федеральной и региональной власти, органов местного самоуправления, его деятельность позволит предупредить и сгладить возможные конфликты между различными ветвями власти и т.д. [5].
Таким образом, формирование и развитие единой системы публичной власти, координация деятельности которой возложена на Государственный Совет Российской Федерации, призвано, помимо прочего, преодолеть проблемы вертикальных и горизонтальных взаимоотношений органов государственной власти. По сути, Государственный Совет должен стать своего рода «площадкой для конструктивных дискуссий», посредством которой будет обеспечиваться системность и единство действий публичной власти. Вместе с тем можно высказать опасения, что Государственный Совет на практике превратится в своего рода «квазиорган», который будет не просто координировать государственную власть, а поставит ее под тотальный контроль. Данная проблема носит возможный характер, и здесь необходимо говорить не об ее решении, а о предупреждении. Здесь многое зависит от политико-административной воли представителей органов исполнительной власти, которые не должны допустить, чтобы функция по координации была фактически заменена на функцию по контролю.
Литература:
- Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. — 1993. — № 237.
- Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета. — 2020. — № 251.
- Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» // Российская газета. — 2020. — № 280.
- Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (утратил силу) // Российская газета. — 1997. — № 245.
- Мещеряков А. Н., Безруков А. В. Формирование концепции единой системы публичной власти в отечественном конституционном праве / А. Н. Мещеряков, А. В. Безруков // Вестник Сибирского юридического института МВД России. — 2020. — № 8. — С. 16–21.
