Административные регламенты органов исполнительной власти: понятие и назначение



В статье рассматривается понятие «административного регламента», его функции, а также назначение регламентов органов исполнительной власти.

Ключевые слова: административный регламент, органы исполнительной власти, регламентация, нормативный правовой акт.

К числу новейших развивающихся явлений административно-правовой реальности можно отнести институт административных регламентов органов исполнительной власти. В современной практике правового регулирований управленческой деятельности необходимым инструментом регламентации административных процедур являются административные регламенты.

Регламентация обычно используется органами управления всех ветвей власти и их структурными подразделениями как универсальный инструмент усовершенствования деятельности. В начале 2000-х годов административная регламентация стала одним из первостепенных элементов административной реформы в РФ и на сегодняшний день прошла длительный цикл развития, получая необходимую институциональность.

В административной реформе были заложены основные принципы развития взаимодействия государства и общества, которые направлены на повышение качества и доступности предоставления государственных услуг, упрощение процедур и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг. В качестве инструмента такой реформы законодатель выбрал новую форму нормативных правовых актов управления — административные регламенты.

Высшее политическое руководство страны многократно обращало внимание на значимость и актуальность внедрения в управленческую практику исполнительных органов административных регламентов. Д. А. Медведев отмечает по данному вопросу следующее: «Все административные процедуры должны быть закреплены в регламентах работы органов государственной власти и стать максимально удобными для людей… И сделать это надо не ради того, чтобы наплодить очередные бюрократические бумажки, а для того, чтобы граждане знали обязанности конкретного чиновника, имели реальную возможность обжаловать незаконные действия или бездействие» [1].

На основе учета и перенимания зарубежного опыта формируется институт регламента РФ. Многие страны не имеют четкого определения для понятия «административный регламент», поэтому как один из основных факторов создания эффективного государства рассматривается вопрос упорядочения и формализации процедур взаимодействия и оказания государственных услуг в сочетании с их четкой регламентацией.

К примеру, в практике государственных органов США понятие administrative regulations в большей степени описывает правила, регулирующие взаимодействие внутри ведомства и между ведомством и его клиентами, напоминая по содержанию российский административный регламент. В Великобритании такая система известна как «стандарт работы с гражданами». Данная система включает определения показателей для государственных служащих, которые работают с населением. Во Франции согласно Закону о регулировании государственной службы от 12 апреля 2000 года каждое государственное учреждение определяет обязательства по отношению к гражданам в соответствующих документах в электронном формате.

Исследование указанного института представляется необходимым начать с определения ключевых понятий. При этом определение данных понятий представляет собой достаточно сложную задачу, что в значительной мере обусловлено тем, что понятие регламент в российской доктрине и законодательстве является многозначным.

Наиболее простым и обоснованным определением административных регламентов, как представляется, является определение, предложенное Т. Я. Хабриевой, которая предлагает понимать «административный регламент» в качестве нормативно-правового акта, которым устанавливается административная процедура. Отмечается, что административный регламент представляет собой нормативный акт, который определяет действия, направленные на осуществление определенной функции государственных, либо муниципальных органов, порядок выполнения данных действий. Также устанавливаются правила выполнения указанных действий, их результаты, субъектный состав и взаимодействие между субъектами, выполняющими данные действия.

Как полагает К. В. Давыдов «принятие регламента позволяет упорядочить деятельность, осуществляемую органом власти (организацией), сконцентрировать внимание его членов на решении вопросов компетенционного, а не организационно-процессуального характера, что в значительной мере должно способствовать обеспечению роста эффективности деятельности работы соответствующего органа (организации)» [2, с.14].

Впервые на законодательном уровне упоминание непосредственно об административных регламентах ФОИВ появилось в ФЗ от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ [3], регламентирующем государственную гражданскую службу в РФ. Согласно статье 47 ФЗ № 79-ФЗ, «осуществление профессиональной служебной деятельности гражданским служащим производится согласно должностному регламенту, который утверждает представитель нанимателя, и который представляет собой составную часть административного регламента государственного органа». Существенная недоработка заключается в том, что в вышеуказанной статье нет определения термина «административный регламент» и, вместе с тем, понятие «должностной регламент» определяется как локальный, административно-служебный правовой акт. Также вышеупомянутый термин не упоминался в других статьях Закона.

По мнению В. О. Буряги, «административный регламент представляет собой правовой акт, в котором детально закреплена последовательность реализации позитивной управленческой процедуры» [4]. То есть установление ряда административных процедур является целью издания административного регламента.

К примеру, Клименко К. В. указывает, что «административный регламент» — это документ, систематически описывающий все требования, определенные законодательством к процедуре исполнения той или иной государственной функции или предоставления государственной услуги» [5, c.164].

Анализируя вышеизложенные понятия, можно отметить, что сегодня в соответствии с федеральным законодательством административный регламент стал самостоятельным нормативным документом. Он содержит всю необходимую информации о сроках, условиях и последовательности административных процедур, обязательную как для граждан, так и для должностных лиц государственных органов власти. Единственный недочет заключается в том, что ни одно из приведенных определений научных исследователей не указывает на то, что завершение каждой административной процедуры должно быть задокументировано для подтверждения его конечного результата. В этом суть административных регламентов и их принципиальное отличие от всех других видов административных актов.

В процессе изучения основных признаков нормативного правового акта органа исполнительной власти, распространяющегося и на административные регламенты, были выделены следующие моменты:

– исполнение акта гарантируется и в случае необходимости обеспечивается принудительной силой государства;

– принимается в одностороннем порядке, исходит из компетентного органа исполнительной власти, должностного лица или иного субъекта государственного управления;

– установление и регулирование конкретных управленческих отношений;

– разрешение управленческих дел и вопросов оптимальным путем;

– управление субъектом принимается только по вопросам, отнесенным к его компетенции, и в порядке, установленном правовыми нормами [6, c. 57].

На основе вышеперечисленных признаков нормативно-правового акта следует выделить признаки, характеризующие административный регламент:

– является нормативным актом, регламентирующим административные процедуры;

– должен содержать процедурные нормы, определяющие условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов;

– имеет четкие требования к структуре и содержанию;

– должен детально регламентировать административные процедуры и упорядочивать их, а с другой стороны, их реализация должна быть улучшена за счет устранения избыточных административных процедур и сокращения сроков их выполнения;

– обеспечивает в том числе открытость и прозрачность деятельности органов власти, включающий в себя: во-первых, справочную информацию об адресах, режиме работы, органов власти, формы и бланки документов, во-вторых, процедуры обжалования действий (бездействий) должностных лиц, процедуры получения информации, связанной с выполнением регламентируемой функции и услуги [7, c. 40].

Однако применение административного регламента осложняется тем, что нормативный правовой акт до сих пор не включен в перечень документов, установленных Правилами подготовки нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Так, в соответствии с п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений [8]. Административный регламент как вид нормативного правового акта в данном документе отсутствует. Федеральный закон от 06.10. 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [9] также не содержит такого вида нормативного правового акта органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как административный регламент.

Административные регламенты, как и все нормативные правовые акты, должны соответствовать единым критериям качества. Вместе с тем они должны соответствовать и своим специальным критериям качества. Сведем данные в таблицу 1 [10, с. 5].

Таблица 1

Критерии качества административных регламентов

Одним из основных моментов в исследовании административных регламентов является их функции. Административные процедуры осуществляются главным образом для реализации прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации, а также для эффективного выполнения, возложенных на органы исполнительной власти задач и функций, направленных на повышение эффективности государственного управления.

Необходимость и значение административных регламентов органов исполнительной власти заключается в том, что они, прежде всего, противодействуют коррупции в сфере исполнительной власти, устанавливая устойчивые рамки административной деятельности субъектов исполнительной власти. Назначение заключается в ограничение произвольного административного усмотрения и введение легальных критерий действий государственных и муниципальных структур, должностных лиц, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности делает ее открытой и предсказуемой, способствуя тем самым ее эффективность и демократичность.

Таким образом, понятие «административный регламент органа исполнительной власти» является многогранным. Основное значение административных регламентов состоит в четком определении органами исполнительной власти возложенных на них управленческих функций и оказания государственных услуг. Посредством административного регламента закрепляется внешнее, объективное и обязательное выражение содержания административного процесса.

Литература:

1. Д. А. Медведев предложил комплекс мер по повышению эффективности госуправления. — Текст: электронный // Ведомости: [сайт]. — URL: https://www.vedomosti.ru/library/news/2008/02/15/dmedvedev-predlozhil-komplex-mer-po-povysheniyu-jeffektivnosti-gosupravleniya (дата обращения: 21.05.2022).
2. Давыдов, К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / К. В. Давыдов / под ред. Ю. Н. Старилова. Монография — М.: NOTA BENE, 2010. — С. 14.
3. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О государственной гражданской службе Российской Федерации». — Ст.47.
4. Буряга, В. О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: специальность 12.00.14 «административное право, финансовое право, информационное право»: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Буряга В.О; Московской государственной юридической академии имени О Е Кутафина. — Москва, 2009. — 24 c. — Текст: непосредственный.
5. Клименко, К. В. Административные регламенты в аспекте нормотворческих функций исполнительной власти / К. В. Клименко. — Текст: непосредственный // Власть и управление. — 2016. — № 1. — С. 163–166.
6. Лич, В. В. Административный регламент оказания государственных услуг в системе правовых актов / В. В. Лич. — Текст: непосредственный // Экономика, Статистика и Информатика. — 2013. — № 6. — С. 56–59.
7. Гаврилов, А. М. О назначении и некоторых особенностях административных регламентов как правовых актов управления / А. М. Гаврилов. — Текст: непосредственный // Марийский юридический вестник. — 2015. — № 1. — С. 39–43.
8. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 11.03.2022) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. — Ст. 3895.
9. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 21.12.2021) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». — Ст. 5005.
10. Ноздрачев, А. Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика / А. Ф. Ноздрачев. — Текст: непосредственный // Законодательство и экономика. — 2011. — № 8. — С. 5–41.