Использование понятия «административные акты» в рамках административного судопроизводства в РФ



Рассматриваются проблемы, связанные с отсутствием законодательного определения понятия «административный акт»; исследуются попытки законодателя закрепить легально такое определение; выводятся дефиниции понятий «нормативный административный акт» и «индивидуальный административный акт» в целях их употребления в рамках административного судопроизводства в РФ.

Ключевые слова: правовой акт, административный акт, нормативный административный акт, индивидуальный административный акт, административное судопроизводство в РФ.

В российском праве отсутствует легальное определение понятий «правовой акт» и «административный акт», тогда как в научной литературе данные термины активно используются исследователями, причем не редко в различных смыслах.

Это порождает проблему соотношения вышеуказанных понятий и их классификации. Многие исследователи используют понятия «правовой акт управления» и «административный акт» как равнозначные [1, с. 8]. Из этого следует, что административный акт (правовой акт управления) является разновидностью правовых актов, обладая всеми их признаками. Но целое на виды делят по определенным критериям. Какой критерий используется в данном случае?

Административные акты в российском праве подразделяются на нормативные и индивидуальные [2, с. 101], так же, как и правовые акты. При этом правовые акты по другому признаку (по содержанию) еще классифицируются на нормативные, интерпретационные, правоприменительные и договорные [3, с. 19–20]. Некоторые исследователи, в частности Е. В. Хахалева, указывают, что индивидуальные административные акты являются правоприменительными актами [4, с. 196], таким образом, происходит некое смешение классификаций.

Попытки определения рассматриваемых терминов предпринимались. Что касается правовых актов, то в данном случае внести ясность пытался не правотворческий орган, а Верховный Суд РФ в постановлении Пленума от 27.04.1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» в редакции от 21.12.1993 г. [5] (утратило силу): «Правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые указанными выше органами и должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, то есть устанавливать правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, а также индивидуальный характер, т. е. устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц».

Попытки законодательного закрепления понятия «административный акт» до наших дней не увенчались успехом. В 2001 году в Государственную Думу РФ депутатом В. В. Похмелкиным был внесен проект федерального закона № 64090–3 «Об административных процедурах». В данном проекте под административным актом предлагалось понимать правоприменительную форму разрешения коллегиальным органом (должностным лицом) отдельных вопросов, возникающих в процессе рассмотрения административного дела [6]. Однако в 2009 г. Государственная Дума РФ отклонила данный законопроект.

16.01.2003 г. депутаты Л. К. Слиска и А. И. Романчук внесли в нижнюю палату парламента свой проект федерального закона № 284733–3 «Об основах административных процедур». В нем приводилось понятие уже «индивидуального административного акта»: это акт органа публичной администрации, разрешающий конкретное административное дело и направленный на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей сторон в административно-правовом отношении либо на подтверждение юридического статуса заинтересованного лица, выдачу юридических документов, подтверждающих этот статус в целях защиты прав и свобод и охраняемых законом прав граждан и организаций (юридических лиц) и обеспечения выполнения этими лицами возложенных на них Законом обязанностей [7]. Уже 23.01.2001 г. законопроект был снят с рассмотрения ввиду отсутствия заключения Правительства РФ.

Из анализа вышеперечисленных дефиниций можно сделать следующие выводы. Во-первых, основной признак, по которому законодатели среди правовых актов выделяли акты административные — это принятие таких актов субъектом публичного управления (в первом случае упоминается «коллегиальный орган (должностное лицо) <…> в процессе рассмотрения административного дела», а во втором проекте указывается на орган публичной администрации). Во-вторых, в проекте 2001 г. под административным актом, по сути, понимался акт индивидуальный (правоприменительная форма разрешения отдельных вопросов), а в 2003 г. уже было предложено определение индивидуального административного акта, т. е. предполагалось их разделение на индивидуальные и нормативные.

В 2015 году Ю. Н. Старилов, писал, что основным аргументом в целесообразности принятия закона «Об административных процедурах» является необходимость формирования нормативно-правовой основы, позволяющей полноценно функционировать административному судопроизводству [8, с. 27]. Суды, рассматривая административные дела, должны иметь возможность аргументировать свои решения, ссылаясь на соблюдение или нарушение соответствующими должностными лицами административных процедур, а порядок принятия административного акта и его правовое качество можно оценить лишь в случае, если имеется законодательно установленный стандарт его разработки, принятия и действия [8, с. 27].

В то же время западноевропейское законодательство понятие «административный акт» употребляет уже давно. В законодательстве Германии под административным актом понимается любое распоряжение, решение или иная властная мера, принимаемая органом управления в сфере публичного права для регулирования конкретного случая и направленного вовне [9, с. 101]. Принципиальным различием между данным определением и определением, сложившимся в российской науке, является то, что в немецком понимании административный акт всегда направлен на регулирование конкретного единичного случая, а в представлении отечественных правоведов административные акты могут быть как индивидуальными, так и нормативными (в которых содержится абстрактное общее правило).

К главным признакам нормативного административного акта ученые относят отсутствие персонифицированного адресата и неоднократность применения [10, с. 429], т. е. такие акты содержат в себе нормы права. По своим юридическим свойствам индивидуальные административные акты являются распорядительными, в них всегда находит прямое выражение юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, адресованное определенному физическому или юридическому лицу (лицам) и направленное на возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений [11, с. 40].

Теперь возвратимся к главному вопросу нашего исследования: каким образом следует использовать понятие «административный акт» в рамках административного судопроизводства в РФ?

В ст. 1 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее — КАС РФ) перечисляются категории административных дел, среди которых в п. 2 ч. 2 ст. 1 указаны дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих [12] без указания каких-либо дополнительных признаков этих решений: просто решения определенных субъектов публичного управления. В главе 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее — АПК РФ) говорится об оспаривании «ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц» [13].

Также КАС РФ и АПК РФ регулируют оспаривание нормативных правовых актов субъектов публичного управления (глава 21 КАС РФ, глава 23 АПК РФ). В ч. 1 ст. 191 АПК РФ указано, что оспариваются НПА федеральных органов исполнительной власти в сфере интеллектуальных прав, а в статьях о подведомственности КАС РФ (глава 2) перечисляются субъекты, чьи акты оспариваются: Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти и др.

Из вышеперечисленного можно сделать вывод о том, что законодатель в тексте КАС РФ не использует понятие «административный акт», но подразумевает его. Для обозначения оспариваемых решений субъектов публичного управления мы считаем возможным употреблять понятие «индивидуальный административный акт», а для оспариваемых НПА субъектов публичного управления — нормативный административный акт.

Таким образом, в рамках административного судопроизводства под индивидуальным административным актом следует понимать решение органов публичной администрации, принятое для разрешения вопросов в рамках конкретного административного дела, и направленное вовне. Примерами из судебной практики оспариваемых индивидуальных административных актов могут являться: решение администрации города Владивостока, оформленное письмом начальника управления дорог и благоустройства города, которым отказано в удовлетворении жалобы заявительницы привести в надлежащее состояние пешеходный переход [14]; акт Государственной инспекции труда в Республике Саха (Якутия), составленный по результатам проведения внеплановой выездной проверки [15].

Под нормативным административным актом необходимо понимать нормативный правовой акт, принятый субъектом публичного управления. В частности, заявителями оспаривались следующие акты: постановление Правительства Республики Башкортостан от 28 марта 2014 г. № 136 «Об адресных программах Республики Башкортостан по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на 2013–2017 годы» [16]; постановление администрации города Орла от 23 ноября 2015 года № 5213 «Об утверждении схем размещения нестационарных торговых объектов на территории города Орла» [17].

Исходя из изложенного, считаем, что законодателю следует в КАС РФ закрепить определение понятия «административный акт» для целей всего законодательства РФ (в том числе и для АПК РФ). Во-первых, это следует сделать для повышения качества самих административных актов, а также судебных решений, а во-вторых, чтобы желание исследователя правильно использовать данное понятие в рамках административного судопроизводства РФ не сопровождалось подобного рода изысканиями.

Литература:

1. Канунникова Н. Г. Теоретические аспекты административно-правовых актов управления // Административное право и процесс. 2016. № 3. С. 8–10.
2. Маскаева И. И. Проблемы дефинирования понятия «административный акт» в российском и германском праве // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. Серия: Гуманитарные и общественные науки. 2009. № 9. С. 100–107.
3. Исаков Н. В., Малько А. В., Шопина О. В. Правовые акты: общетеоретический аспект исследования // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2002. № 3 (242). С. 16–28.
4. Хахалева Е. В. Понятие индивидуального административного акта, особенности правового режима их издания // Общество и право. 2013. № 4. С. 196–199.
5. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 г. № 5 (утратило силу) [Электронный ресурс] URL: https://www.glavbukh.ru/npd/edoc/96_255.
6. Об административных процедурах: законопроект № 64090–3. [Электронный ресурс] URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ %28Spravka %29?OpenAgent&RN=64090–3&02
7. Об основах административных процедур: законопроект № 284733–3. [Электронный ресурс] URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ %28Spravka %29?OpenAgent&RN=284733–3&02
8. Старилов Ю. Н. Российский закон об административных процедурах должен стать неотъемлемой частью современного административного законодательства //Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2015. № 3 (22). С. 20–28.
9. Маскаева И. И. Проблемы дефинирования понятия «административный акт» в российском и германском праве // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. Серия: Гуманитарные и общественные науки. 2009. № 9. С. 100–107.
10. Хахалева Е. В. Некоторые вопросы определения нормативности правового акта управления // Наука и современность. 2010. № 6–2. С. 428–435.
11. Ломакина В. Ф. Правовая природа актов государственного управления // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4. С. 36–55.
12. Кодекс административного судопроизводства Российской федерации: федер. закон от 08.03.2015 г. № 21-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.
13. Арбитражный процессуальный кодекс Российской федерации: федер. закон от 24.07.2002 № 95-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30. Ст. 3012.
14. Определение Верховного Суда РФ от 10.04.2017 г. № 56-КГ17–2 [Электронный ресурс] URL: http://legalacts.ru/sud/opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-10042017-n-56-kg17–2//#100021
15. Кассационное определение Верховного Суда РФ от 01.06.2017 г. № 74-КГ17–6 [Электронный ресурс] URL: http://legalacts.ru/sud/kassatsionnoe-opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-01062017-n-74-kg17–6//#100023
16. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 19.04.2017 г. № 49-АПГ17–7 [Электронный ресурс] URL: http://legalacts.ru/sud/apelliatsionnoe-opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-19042017-n-49-apg17–7//#100030
17. Определение Верховного Суда РФ от 20.04.2017 г. № 37-КГ17–3 [Электронный ресурс] URL: http://legalacts.ru/sud/opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-20042017-n-37-kg17–3//#100024