Миграция играет все более заметную роль в преодолении демографического дефицита и нехватки рабочей силы в одних государствах, решении проблем занятости и снижения бедности населения в других государствах. Миграционные процессы в республике формируются под влиянием множества факторов, включая внешнюю (межстрановую) миграцию, а также внутреннюю миграцию населения. И Республика Казахстан здесь не исключение.
Согласно проекту Закона Республики Казахстан «О миграции населения» (Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 декабря 2009 года № 2251) в зависимости от цели въезда, выезда и пребывания на (из) территории Республики Казахстан различают следующие основные типы миграции:
1) с целью получения образования;
2) с целью осуществления трудовой деятельности;
3) с целью воссоединения семьи;
4) с целью возвращения на историческую родину;
5) с целью приобретения гражданства;
6) по гуманитарным и политическим мотивам;
7) с целью туризма.
Законодательство Республики Казахстан о миграции населения в предмет своего регулирования включает общественные отношения в области миграции населения, определяет правовые, экономические и социальные основы миграционных процессов.
Принятый в 2011 году новый Закон «О миграции населения в Республике Казахстан» (Закон Республики Казахстан от 22 июля 2011 года № 477-IV) (далее — Закон), прописывает основополагающие права и обязанности мигрантов, переселяемых внутри страны.
Основной задачей Закона является «защита прав и свобод мигрантов», а также «оптимизация потоков внутренней миграции, обеспечение рационального расселения мигрантов по территории страны».
При этом под «миграцией» закон понимает передвижение физических лиц (постоянное или временное, добровольное или вынужденное) как из одного государства в другое, так и внутри государства.
Отдельного упоминания в понятийном аппарате закона удостоились «переселенцы» — внутренние мигранты, переселяющийся в регионы, определенные Правительством Республики Казахстан.
В соответствии со статьей 50 Закона внутренние мигранты в Республике Казахстан делятся на:
1) добровольно переселяемых в регионы, определенные Правительством Республики Казахстан;
2) самостоятельно переселяющихся по собственному желанию.
Анализ норм законодательства о миграции населения в части регулирования внутренней миграции показывает, что следует говорить не столько о пробелах, сколько, наоборот, о нормативной избыточности правового регулирования, о наличии в отраслевом законодательстве норм, не обладающих правовой спецификой и новизной.
Так, в частности, статья 51 Закона регламентирует основные права и обязанности внутренних мигрантов.
К правам внутренних мигрантов относятся права на:
1) свободу передвижения на территории Республики Казахстан, свободный выбор места жительства, кроме случаев, оговоренных законом Республики Казахстан;
2) защиту от принудительного перемещения из места жительства или места временного пребывания (проживания);
3) участие в активных мерах содействия занятости в соответствии с законодательством Республики Казахстан о занятости населения;
4) оказание содействия в трудоустройстве.
Обязанностями же внутренних мигрантов являются:
1) зарегистрироваться по месту жительства и месту временного пребывания (проживания) на территории Республики Казахстан в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан;
2) досрочно возвратить в полном объеме полученные ими меры государственной поддержки, предусмотренные участникам активных мер содействия занятости в соответствии с законодательством Республики Казахстан о занятости населения, в случаях внутренней самостоятельной миграции по собственному волеизъявлению за пределы регионов, определенных Правительством Республики Казахстан, в течение пяти лет.
Правом, которыми закон наделяет внутренних мигрантов, являются общими для всех граждан страны, так же, как и обязанность зарегистрироваться по месту жительства и месту временного пребывания (проживания).
Единственными нормами, касающимися специфики внутренней миграции, являются нормы главы 10 Закона, посвященные оказания содействия переселенцам.
В соответствии со статьей 52 Закона Правительством Республики Казахстан по представлению уполномоченного органа по вопросам миграции населения устанавливается региональная квота приема переселенцев.
Региональная квота приема переселенцев определяет предельное число семей переселенцев, прибывающих для постоянного проживания, в регионы, определенные Правительством Республики Казахстан.
Включение в региональную квоту приема переселенцев осуществляется на основании заявления, поданного одним из совершеннолетних членов семьи в местные исполнительные органы, в порядке, определяемом уполномоченным органом по вопросам миграции населения.
Согласно статье 53 Закона гражданам Республики Казахстан, включенным в региональную квоту приема переселенцев, в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан, оказывается социальная помощь — меры государственной поддержки, предусмотренные участникам активных мер содействия занятости в соответствии с законодательством Республики Казахстан о занятости населения. Иными словами, и эти нормы являются бланкетными, отсылающими к правилам иного законодательства.
Закон в числе мер социальной защиты от безработицы, разрабатываемых уполномоченным органом по вопросам занятости населения и местными исполнительными органами на основе прогнозов экономического и социального развития страны и регионов, называет «активные меры содействия занятости».
В целом анализ нормативных правовых актов по регулированию внутренней миграции населения показывает, что незначительное число норм, регулирующих внутреннюю миграцию населения само по себе, не свидетельствует о наличии пробелов в нормативных правовых актах.
В Республике Казахстан наблюдается фактическое увеличение внутренних миграционных процессов. Однако, во-первых, такие миграционные процессы не всегда требуют какого-либо правового регулирования (например, переезд гражданина в другой город к родственникам, переезд из сельской местности в город, из областей в столицу и т. д.).
Во-вторых, возможность регулирования государством внутренней миграции в желательном для себя аспекте (например, то же направление переселенцев в определенные регионы) зачастую упирается в финансовые возможности государства по установлению квоты, расширению перечня мер государственной поддержки и т. д.
И, в-третьих, в случаях, когда отношения по перемещению граждан внутри республики все же требуют правового регулирования и регулируются нормативными правовыми актами, такое регулирование не всегда связано со специальным («миграционным») законодательством или законодательством о занятости. Так, например, поездки граждан в командировки или переезд на новое место жительства вместе с организацией-работодателем регулируются нормами трудового законодательства. Большой поток внутренних мигрантов, связанный с переносом столицы, сопровождался предоставлением ряда предусмотренных законодательством мер стимулирования переезда.
Однако эти меры были предусмотрены не миграционным законодательством. Даже такие частные случаи, как привлечение учителей школ в сельскую местность и т. п. требуют правового регулирования, направленного не на регулирование внутренней миграции как таковой, а на поддержку села, социальную защиту переезжающих и т. д.
Поэтому внутренние миграционные процессы в меньшей степени зависят от специального правового регулирования.
Литература:
- О проекте Закона Республики Казахстан «О миграции населения» https://adilet.zan.kz/rus/docs/P090002251_
- Закон Республики Казахстан «О миграции населения» https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1100000477
