В статье рассматривается понятие муниципального правотворчества, его особенности. Приводится значение и содержание принципа стадийности муниципального правотворческого процесса. Раскрывается содержание подходов к стадиям муниципального правотворчества и сущность каждой стадии.
Ключевые слова: муниципальное правотворчество, стадия, этап, стадийность, муниципальный правовой акт, нормативный правовой акт
The article deals with the concept of municipal law-making, its features. The meaning and content of the principle of staging of the municipal law-making process is given. The content of approaches to the stages of municipal law-making and the essence of each stage are revealed.
Key words: municipal law-making, stage, stage, staging, municipal legal act, normative legal act
Правотворческий процесс в нашей стране осуществляется на всех уровнях публичной власти. Муниципальное правотворчество, то есть деятельность уполномоченных органов и должностных лиц местного самоуправления по созданию, разработке и принятию муниципальных нормативных правовых актов, на современном этапе играет важную роль в вопросе установления определенных видов правоотношений в рамках конкретного муниципального образования. Без него нельзя представить правовое поле нашей страны, так как зачастую именно муниципальные правовые акты регулируют основные положения, которые продиктованы различиями между муниципальными образованиями, то есть в них могут содержаться те нормы и правоотношения, характер которых присущ только данному муниципальному образованию. С помощью муниципального правового акта решаются вопросы местного значения, а также возможно исполнение переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Муниципальные правовые акты, помимо этого, способствуют тому, что успешно реализуются представительные функции местной власти и населения муниципального образования непосредственно.
Вопросу правового регулирования местного правотворчества отведены ст. 46–48 главы 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Современные ученые и правоведы подробно изучают принципы и стадии правотворческой деятельности, предлагая разнообразные их сочетания и разрабатывая новые основополагающие идеи правотворчества, раскрывая их содержание, роль и необходимость реализации непосредственно на практике. Свои разработки они формулируют в многочисленных научных статьях, диссертациях, научно-исследовательских работах и иных научных трудах. Это свидетельствует о важности, актуальности и необходимости рассмотрения вопроса принципов в рамках как правотворческого процесса в целом, так и муниципального правотворчества в частности. Следовательно, нельзя преуменьшать значение принципов в данной области.
В целом современная научная литература содержит достаточно полную и разностороннюю характеристику принципов, которым должна отвечать деятельность по созданию правовых актов на любом уровне нормативно-правового регулирования. Принципы, таким образом, выступают в роли своеобразных фундаментальных начал, которые должны определять ключевые направления построения того или иного процесса, действия или совокупности действий. Тогда как уполномоченные органы должны придерживаться этих идей, чтобы создать действительно качественный правовой акт, подлежащий в дальнейшем многократной реализации субъектами права, прибегающими к использованию данного акта на практике для решения проблемных моментов, вступления в правоотношения или иных не противоречащих закону целям.
Именно система принципов муниципального правотворчества обеспечивает устойчивый характер его функционирования и соответствие этого процесса его целям и задачам. Муниципальному правотворчеству присущи как общие принципы, реализация которых позволяет наладить процесс создания муниципальных правовых актов, построить его в соответствии с требованиями юридической техники, элементами планирования и прогнозирования, научности, демократизма, профессионализма, гуманизма, законности, так и специальные принципы, детализирующие и дополняющие общие, но играющие в то же время не менее важную роль в процессе муниципального правотворчества. Все принципы находятся в тесной взаимосвязи друг с другом, коррелируются между собой, без одного принципа зачастую трудно представить реализацию остальных. Поскольку муниципальное правотворчество является отдельным процессом реализации своих полномочий органами местного самоуправления, он подлежит делению на несколько этапов для удобства и простоты его осуществления, упорядочения деятельности уполномоченных органов.
В этой связи следует более подробно рассмотреть такой специальный принцип муниципального правотворчества как принцип стадийности. Сущность данного принципа обнаруживается в том, что деятельность по разработке, созданию и принятию нормативных правовых актов должна быть облечена в специальную процессуальную форму, которая и будет выступать особой упорядоченной системой определенных стадий этого процесса. Такая упорядоченность придает муниципальному правотворческому процессу логическую завершенность с итоговым продуктом в виде муниципального правового акта, также создает некий «идеальный» план построения процесса создания нормативных правовых актов представительными органами местного самоуправления, задает для них определенные направления деятельности, каждое из которых отвечает конкретным целям и задачам.
Таким образом, стадии правотворческой деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц представляют собой ряд последовательно выполняемых этапов принятия муниципального правового акта, в каждом из которых предстоит решить конкретные самостоятельные задачи правотворческой деятельности.
Деление процесса создания муниципальных правовых актов рассматривается многими учеными, в научной литературе встречается несколько различных подходов к этому вопросу.
Наиболее часто выделяются четыре стадии в виде следующих этапов: изучение актуальности и необходимости принятия соответствующего решения; подготовка концепции экономических, социальных обоснований значимости и непосредственно самого проекта будущих решений; обсуждение и принятие решения в определенной редакции; доведение решения до сведения исполнителей и граждан, проживающих в границах данного муниципального образования [1].
Некоторыми учеными выделяется большее число стадий, а именно пять стадий, которыми выступают правотворческая инициатива; решение органа местного самоуправления о необходимости принятия данного акта; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в уполномоченном органе местного самоуправления и доработка нормативного акта; принятие и опубликование нормативного акта [2].
По мнению В. А. Шепачева, муниципальный правотворческий процесс состоит из следующих стадий:
- Правотворческая инициатива, включая планирование муниципального правотворчества и внесение проекта муниципального правового акта на рассмотрение в уполномоченный орган.
- Юридическая экспертиза проекта муниципального правового акта.
- Рассмотрение проекта органом или должностным лицом местного самоуправления, принятие по результатам рассмотрения муниципального акта либо его отклонение.
- Опубликование и вступление в силу.
- Контроль за исполнением, включая оценку регулирующего воздействия [3].
В монографии А. С. Борисова и Е. А. Каминской содержится обоснованная точка зрения, согласно которой все стадии муниципального правотворческого процесса можно объединить в две основные: предпроектную и проектную.
Так, предпроектная стадия на муниципальном уровне включает в себя такие этапы:
— выявление потребности в правовом регулировании общественных отношений;
— прогнозирование и планирование правотворческих работ;
— подготовку текста проекта;
— оценку эффективности проекта муниципального правового акта и др.
В свою очередь, проектная стадия включает следующие этапы:
— правотворческую инициативу;
— обсуждение проекта муниципального правового акта в законодательном органе;
— принятие решений по проекту муниципального правового акта;
— доведение муниципального правового акта до адресата [4].
Остановимся более подробно на одном из подходов к делению муниципального правотворчества на определенное число стадий и рассмотрим каждую стадию более детально и подробно с целью выявления сущности, роли и значения каждого этапа процесса создания, разработки и принятия муниципальных правовых актов.
Так, в качестве первого этапа выделяют разработку первичных проектов муниципальных правовых актов и внесение их непосредственно в уполномоченный орган местного самоуправления или ответственному должностному лицу.
Правотворческая инициатива считается официальным внесением правомочным субъектом в представительный орган местного самоуправления проекта муниципального правового акта, влекущим обязанность представительного органа местного самоуправления рассмотреть, а также принять или же отклонить его. Обычно в качестве субъектов права правотворческой инициативы выступают глава муниципального образования; постоянные комиссии (комитеты) представительного органа местного самоуправления; депутаты представительного органа местного самоуправления; органы ТОС соответствующего муниципального образования; граждане, проживающие на территории соответствующего муниципального образования, в порядке, установленном законом или уставом муниципального образования; иные субъекты, закрепленные нормативными правовыми актами местного самоуправления. Данный перечень субъектов отличает муниципальный правотворческий процесс от процессов правотворчества на других уровнях реализации властных полномочий. Однако стоит отметить, что проблемным моментом является то, что процессу муниципального правотворчества не всегда хватает демократичности, а жителям соответствующих муниципальных образований качественного уровня правовой культуры и правосознания для того, чтобы обратиться в представительные органы местного самоуправления с возможным проектом муниципального правового акта. Зачастую граждане считают этот процесс трудным, ожидают, что им придется столкнуться с элементами бюрократии и в итоге не высказывают свои идеи и пожелания развития правового поля в рамках того или иного муниципального образования.
Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма необходимых документов, необходимых в качестве приложений и обоснований к ним, устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся такие проекты.
В необходимых случаях органы и должностные лица местного самоуправления организуют и проводят внутреннюю или независимую экспертизу проекта нормативного правового акта местного самоуправления, в том числе с целью выявления дефектов такого акта. К таким экспертизам могут быть отнесены правовая, антикоррупционная, финансовая, научно-техническая, экологическая, оценка регулирующего воздействия и многие другие. Все экспертизы проводятся в соответствии с утвержденными методиками и правилами уполномоченных органов, некоторые из них могут проводиться независимыми общественными экспертами, к примеру, антикоррупционная. Она проводится с целью выявления коррупциогенных факторов, которые могли бы способствовать коррупционным проявлениям в сфере публичной власти, установлению необоснованных привилегий и преференций в пользу конкретных лиц и другим неправомочным действиям.
Вторым этапом является обсуждение и принятие муниципальных правовых актов. Данная процедура зависит преимущественно от того, о каком органе идет речь — индивидуальном (глава муниципального образования) или коллегиальном (представительный орган местного самоуправления). Как правило, эти вопросы регулируются в уставах муниципальных образований или непосредственно в регламентах соответствующих органов. При этом в зависимости от вида муниципального правового акта, его юридической силы могут предусматриваться дополнительные различия (например, для принятия устава муниципального образования требуется квалифицированное большинство).
На данном этапе для осуществления обсуждений проектов муниципальных правовых актов по актуальным вопросам муниципального образования могут быть проведены публичные слушания, обсуждения, конференции с привлечением участия в них населения конкретного муниципального образования. Однако органы местного самоуправления редко прибегают к использованию данных правовых механизмов в виду того, что существуют некоторые проблемы правового регулирования. Так, процедура является довольно стандартизированной и возникает необходимость расширения вариативности проведения публичных слушаний, также возможно ограничение проведение повторных многократных публичных слушаний по одному и тому же проекту, изменение состава комиссии по проведению публичных слушаний, в которую в основном входят только муниципальные служащие и что в итоге приходят к их контрольным позициям для определения результатов. Более того, существуют проблемы, связанные с низкой явкой населения на подобные мероприятия, со многими процедурными моментами, будь то последовательность выступлений, лимит времени каждого выступления и общая продолжительность [5].
Третий этап представляет собой опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Четвертым этапом можно считать контроль за исполнением и отмену муниципальных правовых актов или приостановление их действия. Как правило, в каждом муниципальном правовом акте указывается ответственный исполнитель. Это может быть орган местного самоуправления, должностное лицо, депутатская комиссия и др. Целью контроля является выявление степени эффективности реализации положений муниципального правового акта, причин затруднения его реализации, а также при необходимости обеспечение исполнения положений правового акта в судебном порядке.
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, — уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ). При обжаловании (оспаривании) правовых актов органов местного самоуправления возникает ряд проблем и трудностей, среди которых: проблема правильной квалификации обжалуемого (оспариваемого) муниципального правового акта, правильное толкование его природы, проблема определения суда (полномочного законом разрешать споры об обжаловании (оспаривании) правовых актов).
Следовательно, муниципальному правотворческому процессу присуща стадийность, стадии данного процесса очень похожи на стадии законотворческого процесса с некоторыми особенностями и спецификой. Такая характеристика делает муниципальное правотворчество упорядоченным, четко спланированным, отвечающим принципам муниципального правотворчества. Некоторые авторы в качестве дополнительных стадий предлагают отдельно выделять стадию планирования и стадию проведения экспертиз проектов муниципальных правовых актов, включая оценку их регулирующего воздействия (экспертную стадию) [6]. В этой связи вопрос стадийности муниципального правотворчества может быть решен на законодательном уровне при выборе единого подхода к количеству и содержанию стадий. Это облегчит реализацию функций создания нормативных правовых актов органами местного самоуправления, а также сделает этот процесс точным, упорядоченным, четко спланированным и единообразным.
Литература:
- Щепачев В. А. Особенности правотворческой деятельности органов местного самоуправления //Право и политика. 2010. № 8. С. 1419–1426.
- Гонтарь С. Г. Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности органов местного самоуправления: дис. …канд. юр. наук. Орел, 2008. С. 87.
- Щепачев В. А. Муниципальный правотворческий процесс как одна из наиболее значимых сторон деятельности органов местного самоуправления // Муниципальная власть. 2013. № 1. С. 60.
- Борисов А. С., Каминская Е. А. Совершенствование правотворческого процесса в муниципальных образованиях Российской Федерации. Монография. –Орел: Издательство ОРАГС, 2012.
- Соловьев С. Г. Проблемные аспекты публичных слушаний как формы российской муниципальной делиберальной демократии // Правопорядок: история, теория, практика. 2016. № 3 (10). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemnye-aspekty-publichnyh-slushaniy-kak-formy-rossiyskoy-munitsipalnoy-deliberalnoy-demokratii (дата обращения: 12.04.2022).
- Баранов Илья Николаевич. Муниципальный правотворческий процесс. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва-2016. 2016
