К вопросу о стадиях нормотворческой деятельности (на примере правоохранительных органов)



Ключевые слова: нормотворчество, стадии, нормативно-правовой акт, нормотворческий процесс.

Любая сфера организационной деятельности государства протекает

в определенных процессуальных рамках, имеет особую процедуру и распадается на определенные стадии (этапы). Не является исключением и процедура правотворческого процесса. Без тщательно разработанного и неуклонно соблюдаемого порядка подготовки, принятия и опубликования нормативных актов невозможно успешно осуществлять дальнейшее совершенствование законодательства, оперативно и в соответствии

с возникшими потребностями общества, повышать его эффективность, претворять в жизнь начала законности в правотворческой деятельности.

Аналогично уголовному, гражданскому и административному процессу, нормотворческий процесс представляет собой определенный официальный порядок осуществления юридически значимых действий. Это именно процесс или юридически значимая процедура. Нормотворческий процесс — это совокупность процессуально оформленных, юридически значимых действий по подготовке и принятию нормативного акта, а также по его официальному оглашению. Нормотворческий процесс берет свое начала с момента, когда дело создания нормативного акта становится на правовую почву, когда возникают правоотношения по поводу его подготовки и принятия, создаются определенные юридические права и обязанности. Важно отметить, что в процессе создания нормативного акта у его участников возникает ряд различных прав и обязанностей. Это и обязанность подготовить, обсудить и согласовать проект, и право внести проект на рассмотрение правотворческого органа, и право правотворческого органа рассмотреть проект и вынести по нему то или иное решение, и обязанность опубликовать вновь принятый акт и т. д. Возникающие правоотношения носят как государственно-правовой (например, вопросы законодательной инициативы, принятие акта, его опубликование и т. д.), так и административно-правовой (например, дача поручения подчиненному органу подготовить проект нормативного акта) характер.

Анализом существующих в юриспруденции подходов установлено, что нормотворческий процесс внешне выступает как процедура создания нормативных актов, своеобразная упорядоченная система действий по установлению, изменению или отмене нормативно-правовых актов. Это те действия, которые оформляют юридический акт, дают ему жизнь, с завершением которых такой акт начинает свое официальное действие, вливается в общую систему действующего законодательства.

Важно отметить, что в практике существует принятый стандартный алгоритм создания нормативных актов, который состоит из ряда последовательных стадий (действий или этапов). Стадия нормотвторческого процесса есть самостоятельный этап формирования воли, выраженной в нормативном акте, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, направленных на создание нормативного акта [1, C.23]. Каждая стадия подготовки нормативного акта имеет свой момент начала и момент окончания. Прохождение определенной стадии свидетельствует о том, что работа по созданию нормативного акта переходит на новую самостоятельную ступень. Стадия нормотворческого процесса — это определенная внутренне законченная фаза, определенный этап деятельности по подготовке и приданию официального значения нормативному акту.

В целом нормотворческий процесс охватывает все имеющие официальное значение стадии формирования и возведения в закон государственной воли и не сводится только к деятельности самого нормотворческого органа, хотя эта деятельность и составляет основную, решающую стадию процесса, так как именно в процессе ее осуществления проекту придается официальный характер.

В юридической литературе существуют различные мнения относительно количества стадий нормотворческого процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. В ряде работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка проекта нормативного акта и официальное возведение воли народа в закон [2, С.37]. Некоторые исследователи определяют три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обслуживание и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия) [3, 156, 157]. У других авторов встречается шесть стадий: прогнозирование и планирование, внесение предложений о разработке нормативного акта; разработка концепции и подготовка нормативного акта; специальное и общественное обслуживание проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу [4, C. 182].

Юристы — практики насчитывают значительно большее число стадий, причем это зависит от парламентских традиций и от особенностей политической системы.

Однако, как правило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяется четыре основные стадии нормотворческого процесса:

1) внесение нормативного акта или законодательного предложения (законодательная инициатива);

2) рассмотрение проекта нормативного акта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);

3) принятие акта;

4) промульгация и вступление акта в юридическую силу.

Стадия нормотворческой (законотворческой) инициативы представляет собой официальное внесение в парламент (в нашей стране в Государственную Думу или законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации) уполномоченным субъектом проекта акта или законопредложения. Между проектом акта и законопредложением имеются различия: проект есть текст будущего нормативного акта (закона) со всеми необходимыми атрибутами — преамбулой, разделами, главами, формулировками статей и др., а законопредложение содержит лишь идею будущего закона.

Наличие у субъекта права нормотворческой инициативы означает, что представительный орган обязан рассмотреть внесенный проект акта и принять его для дальнейшей работы над ним или мотивировать свой отказ работать над данным проектом. Стадия обсуждения проекта акта включает в себя работу над ним как на пленарных заседаниях представительного органа, так и в специальных комитетах или комиссиях. Это наиболее ответственная и в то же время объемная работа. Прекращение обсуждения проекта акта оформляется специальным решением, и тогда нормотворческий процесс переходит на стадию принятия акта (закона). Данная стадия проходит в форме голосования.

Стадия промульгации предполагает официальное провозглашение закона. Она включает подписание закона главой государства в установленные сроки и опубликование его в официальном источнике, после чего закон вступает в силу [5, C. 10,11].

В рамках данной статьи нами представляется возможным осветить каждый из этапов подготовки нормативного акта на примере МВД России и ФСИН России.

Итак, на первом этапе определяется потребность в том или ином акте для регулирования конкретной сферы отношений. Данный этап начинается с подробного изучения информации, которая относится к непосредственному предмету регулирования проекта нормативного акта (далее — НПА). Подробно изучается действующее федеральное законодательство, международные договора РФ, судебная практика, решения коллегий МВД или ФСИН России, доклады и выступления министра и директора, а также межведомственные и ведомственные акты. Итогом данной стадии является документальное оформление решения о разработке НПА МВД или ФСИН России.

Второй этап заключается в непосредственной разработке НПА. Данный процесс возлагается непосредственно на подразделения, в компетенцию которого входит организация и правовое регулирование деятельности рассматриваемых ведомств.

В некоторых случаях подготовку НПА могут реализовать несколько подразделений, но ответственным назначается конкретное должностное лицо. В случае разработки важных, объемных документов зачастую создается рабочая группа.

Третьей стадией нормотворческого процесса в анализируемых ведомствах, является — согласование НПА. Проект НПА согласовывается со всеми заинтересованными подразделениями министерств и ведомств, их перечень определяется ответственным лицом, возглавляющим рабочую группу. Процесс согласования проекта

НПА оформляется визами руководителей структурных подразделений в листе согласований. В случае несогласия или замечаний ответственное должностное лицо готовит таблицу разногласить (предложений), в которой указывают конкретный пункт (пункты) и замечания по ним.

Важно отметить, что при наличии соответствующих указаний (поручений) главы государства или Правительства РФ проект в обязательном порядке подлежит согласованию с органом исполнительной власти федерации.

Четвертый этап носит название правовая экспертиза НПА. Данные этап проходят все проекты нормативных актов вне зависимости от ведомства. Например, в МВД РФ и во ФСИН России данную экспертную деятельность осуществляют Главные правовые управления. Основными ее критериями являются: соответствие Конституции РФ, международным актам, ратифицированным РФ и нормативным актам, которые ранее издавались ведомствами с целью исключения разногласий.

Пятая стадия заключается в утверждении НПА. В ее содержание входить представление акта на подпись высшему должностном улицу указанных ведомств.

Наконец, шестая стадия представляет собой государственную регистрацию принятого НПА (осуществляет в случаях, предусмотренных законодательством). Если этого не требуется, НПА подлежит обязательному опубликованию в официальном источнике издания, при этом один экземпляр направляется в Министерство юстиции РФ.

Таким образом, подводя итог позволим себе утверждать, что нормотворческий процесс внешне выступает как процедура создания нормативных актов, т. е. упорядоченная система стадий деятельности по установлению, изменению или отмене нормативно-правовых актов.

В свою очередь стадия есть самостоятельный этап формирования воли, выраженной в нормативном акте, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, направленных на создание нормативного акта.

Правилами подготовки нормативных актов органов исполнительной власти определен порядок, так называемый формализованный последовательный процесс, который состоит из определенных стадий.

В процессе исследования нами выделено шесть основных стадий (этапов) нормотворческого процесса: прогнозирование и планирование, внесение предложений о разработке нормативного акта; разработка концепции и подготовка нормативного акта; специальное и общественное обслуживание проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.

Литература:

1. Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации./ С. В. Поленина. — М.: Изд-во ИГиП РАН, 2006. — С. 23.

2. Миронов А. Н. Административные процедуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти: монография. Владимир: Транзит-ИКС, 2012. — С.37.

3. Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.: Юрид. лит., 1972. С. — 156, 157.

4. Тихомиров Ю. А. Теория закона. М.: Наука, 1985. С.182.

5. Анциферов А. В. Официальное опубликование нормативного правового акта в современном Конституционном праве России // Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. — М., 2012. — С. 10,11.