В статье авторрассматриваетмеры устранения коррупционных проявлений, которые являютсядейственным барьером при предупреждении коррупции при проведении аукционов в системе государственных (муниципальных) закупок.
Ключевые слова: коррупция, государственный (муниципальный) заказ,противодействие коррупции, аукцион.
Принятый в Российской Федерации в 2013 году Федеральный закон «О контрольной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ [1] (далее — Федеральный закон № 44-ФЗ) должен был стать отправной точкой реформирования российского законодательства о закупках. Эксперты в голос утверждали, что целями закона является «противодействие коррупции, обеспечение экономичности и эффективности размещения заказов, контроль процедур размещения заказа, а также обеспечение прозрачности и открытости системы государственных закупок. Время показало, что «законодатель сделал новый закон ещё более коррупционным», неэффективным, а главное «понизил уровень конкуренции и стал серьёзным откатом назад» [8].
По мнению Храмкина А. А. «…фактически делается всё, чтобы неквалифицированные поставщики вытесняли квалифицированных из сферы общественных закупок, особенно путём навязывания электронных аукционов» [9].
Чтобы определиться во мнениях, обозначим юридическое содержание терминов, определяющих заданную тематику.
Коррупция (от лат. corrumpere — «растлевать») — термин, обозначающий использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам.
Официальное определение коррупции даётся в ст.1 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Так как речь идет о государственных (муниципальных) закупках, то они осуществляются с помощью заключения муниципального контракта — «договора, который заключается муниципальным заказчиком с физическими или юридическими лицами для обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета» [6].
Размещение муниципального заказа осуществляется путём проведения торгов. Если единственным параметром для выбора исполнителя государственного (муниципального) заказа является цена, торги проводятся в форме аукциона, в том числе и в электронной форме. Победителем будет участник, который предложит самую низкую цену. Если кроме цены требуются и другие параметры контракта, например, опыт работы, наличие специальной техники, потребительские свойства товара, торги проводятся в форме конкурса.
Цель проведения торгов — минимизация средств местного бюджета (до 15 %), прозрачность, снижение риска коррупции. Что касается «прозрачности» как «инструмента, наиболее широко применяемого в борьбе с коррупцией в государственных (муниципальных) закупках», то нам думается, что прозрачность «не создаёт правильных стимулов, чтобы избежать неправильного поведения» [4].
Несмотря на то, что в России уже много лет подряд развивается проект «Национальный рейтинг прозрачности закупок», по данным «Бизнес-барометра коррупции» Торгово-промышленной палаты РФ, российские предприниматели считают государственные (муниципальные) закупки одной из самых коррумпированных сфер, называя их на втором месте после получения разного рода разрешений, справок и лицензий[1].
Самыми распространёнными формами манипуляции, по мнению предпринимателей, на торгах являются: 1) подача заявок прикрытия; 2) ротации заявок; 3) схема «таран», «троллинг»; 4) фаворитизм; 5) «откаты» победившего участника и др.
Формы манипуляции коррупционеров неисчерпаемы. Остановимся на некоторых из них, например, подаче заявок прикрытия. Цель — создать впечатление добросовестной конкуренции. Участники договариваются о подаче заявок на аукционы при соблюдении одного из следующих условий:
— конкурент подаёт заявку с ценой, превышающей цену в заявке участника, который должен стать победителем;
— конкурент подаёт заявку с такой высокой ценой, которая заведомо не будет одобрена;
— конкурент подаёт заявку с неприемлемыми для покупателя условиями.
При ротации заявок, участники заранее договариваются, что будут побеждать по очереди. Суть этих манипулятивных действий, распределение прибыли среди участников сговора, полученной в результате повышения итоговой цены контракта. Всю «прибыль», полученную таким образом, участники сговора либо распределяют между всеми участниками поровну, либо в соответствии с размерами компании участника. Как компенсация используется фиктивный договор субподряда или, как вариант, оказание консультационных услуг.
Самый яркий пример, «Леруа Мерлен» заключила договор на строительство гипермаркета в Иркутске с холдингом «Новолекс» (Новосибирск). В свою очередь, по итогам аукциона управление капитального строительства (далее УКС-2), участник холдинга, привлекла для строительства объекта несколько субподрядных компаний. В настоящее время, перед 4-мя субподрядчиками общая задолженность по контрактам составляет около 27 млн. руб. На лицо коррумпированная схема «ухода» от долгов.
Действуя по схеме «таран», участники совершают «резкое снижение цены контракта, как правило, более чем на 50 %. Этим занимаются как раз те участники аукциона, у которых вторые части заявок не соответствуют требованиям законодательства о закупках. Победителем признаётся организация, которая подала максимальное ценовое предложение» [9].
Зачастую встречается и практика фаворитизма, которая является одной из разновидностей коррупции. Например, когда все технические задания для проведения аукциона содержат точный перечень услуг одного из участников. В научной литературе также приводятся различные формы коррупции, в том числе, когда аукционист нарушает правила аукциона в пользу какого-либо участника в обмен на взятку, таким образом, «откаты» имеют место быть. Примером может служить практика разных регионов. «С использованием коррупционной схемы открытые аукционы в электронной форме на реконструкцию тепловых сетей в г. Санкт-Петербурге выигрывали подконтрольные чиновникам фирмы, которые проложили почти 600 км бракованных или бывших в употреблении некачественных труб. Работы принимались без проверки, оплата производилась как за новые материалы. Заключение госконтрактов по завышенным ценам не только нанесло ущерб бюджету в 3 млрд. рублей, но и повлекло аварии» [7].
В силу того, что используемая на сегодняшний день система оценки эффективности госзаказа ориентируются в первую очередь на снижении объемов расходования бюджетных средств, считаем ее недостаточно полной. «Существующая система оценки эффективности не способна обеспечивать ряд ключевых показателей: должную конкуренцию при проведении торгов, эффективность определения победителя торгов, обеспечение высокого качества поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг и защиту заказчика от недобросовестных победителей.
В общем виде под эффективностью понимают результативность процесса, то есть отношение эффекта или результата к затратам (расходам), обусловившим и обеспечившим его получение. Эффективность с точки зрения конкурентных торгов имеет свои особенности и заключается в том, чтобы проведение торгов обеспечило приобретение товаров и услуг нужного количества и соответствующего качества при минимизации затрачиваемых средств (на товары и услуги, а также на конкурсные процедуры).
Рассматривая экономическую эффективность результатов проведенных конкурсов на госзакупки, можно выявить одну острую проблему — отсутствие в открытом доступе информации по количеству контрактов, суммам размещения заказа, итоговым показателям экономии бюджетных средств на которых базируется система оценки эффективности реализации госзаказа» [10, с. 2].
Выделим признаки, которые позволяют отнести государственный (муниципальный) заказ к коррупционному:
- Цена по контракту заниженная или завышенная. Слишком низкая цена может свидетельствовать о том, что закупка является притворной, и никакие работы по ней не предполагаются, а участники мошеннической схемы планируют просто разделить деньги между собой.
В рамках дела № A57–26901/17 суды отметили, что в связи с введением запрета на использование иностранного программного обеспечения государственными структурами ООО «Дневник.ру» непосредственно само не могло участвовать в госзакупках, поскольку является организацией со 100 процентной долей иностранного участия. Для необходимости преодоления указанного барьера участвовало ПАО «Ростелеком», поскольку последнее не обладаем никакими ресурсами для выполнения контракта на автоматизированную информационную систему. Установление начальной цены контракта в размере 890 000 рублей. Более того, при предоставлении коммерческого предложения ООО «Дневник.ру» указало цену равную 1 550 000 рублей. ООО «Дневник.ру» в связи с введением запрета на использование иностранного программного обеспечения государственными структурами непосредственно само не могло участвовать в госзакупках, поскольку является организацией со стопроцентной долей иностранного участия. Кроме необходимости преодоления указанного барьера, иного разумного объяснения для участия в соглашении ПАО «Ростелеком» предоставлено не было, поскольку последний не обладает никакими ресурсами для выполнения контракта. Разница в стоимости услуг, выполненных ООО «Дневник.ру» во исполнение госконтракта, которую ПАО «Ростелеком» получило в результате участия в соглашении, необоснованно завысила расходы бюджета (Постановление от 3 июля 2020 г. по делу № А57–20001/2019 Арбитражный суд Поволжского округа (ФАС ПО).
- Нереальные сроки выполнения работ. Обычно речь идет о слишком сжатых сроках исполнения госконтракта, в которых подрядчику невозможно его исполнить. Это может говорить о том, что «нужная» компания уже выполнила или начала выполнять данную работу, что закрывает доступ к торгам для других участников. То есть проведение торгов — формальность.
16.12.2016 г. Новосибирское УФАС отменило «закупку мебели для ПАО «РЖД» на 14,5 млн. руб., аннулировав аукционы в связи с нарушением правил организации. Тендер был объявлен на поставку мебели для подразделений РЖД в Омской, Новосибирской, Кемеровской областях и Алтайском крае. Срок подачи заявок до 14 ноября, заказчик продлил
15 ноября до 17 ноября. Все конкурсанты, которые уже заявились на аукционы, получили документы обратно без рассмотрения. Повторно отправить заявку успел только один из 4-х участников, подавших заявки ранее, ООО «НСК Мебель». Он же и стал победителем. По объяснениям новосибирской дирекции Росжелдорснаба, не все участники успели подать заявки из-за «медленной работы торговой площадки»: УФАС обоснованно посчитал объяснения неубедительными» [5].
- Объединение нескольких несвязанных лотов в один. Такие действия обычно резко ограничивают конкуренцию, так как не каждый участник сможет исполнить одновременно объективно несвязанные условия.
«Дагестанским УФАС России в действиях организатора торгов (учреждения) при проведении аукциона на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции признано наличие нарушения части 1 статьи 15 и части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, которое выражается в ограничении доступа к участию в торгах.
Первоначально в извещении, опубликованном в газете, содержалось сообщение о трех лотах: № 1, объединяющий 33 рекламных места, лот № 2, объединяющий 59 рекламных мест, лот № 3, объединяющий 32 рекламных места. В извещении, опубликованном на официальном сайте torgi.gov.ru, организатором торгов уже был указан один лот, объединяющий 124 рекламных мест.
Из документации об аукционе по продаже права на заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, утвержденном учреждением-организатором торгов, также следует об объединении организатором торгов в один лот (лот № 1) 124 рекламных мест (рекламных конструкций). Формирование лота № 1 по чрезмерному количеству мест для установки рекламных конструкций в одном лоте направлено на ограничение количества участников проведения торгов.
Закон о рекламе не исключает того, что при формировании условий конкурса (аукциона) заказчик должен строго следовать целям проведения торгов, эффективно использовать государственную (муниципальную) собственность, соблюдая открытость и прозрачность предоставления земельных участков под установку и эксплуатацию рекламных конструкций, эффективно используя бюджетные средства, не нарушая принципов добросовестной конкуренции, а также соблюдая требования статьи 17 Закона о защите конкуренции.
Однако объединение чрезмерного количества рекламных мест (124) в один лот для установки рекламных конструкций в разных концах города оказывает негативное воздействие на количество потенциальных участников торгов, поскольку прослеживаемый приоритет в сторону обладающих значительными финансовыми возможностями организаций ставит большинство физических лиц и организаций в неравное с ними положение. Указанная позиция подтверждена судебным решением, вступившим в законную силу. Так, Арбитражный суд Республики Дагестан решением по делу № А15–6664/2017 признал недействительными:
– открытый аукцион от 16.02.2017 г. на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории ГО «город Дербент», оформленный протоколом от 15.02.2017 г.
– договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции от 27.02.2017 г., заключенный между МКУ «Управление и имущественных отношений» администрации ГО «город Дербент» и ООО «Проспект — Р» [3].
Резонно возникает вопрос, как быть и что делать в такой ситуации?
- Невнятное техническое задание. Это может быть техническое задание, которое составлено под конкретного поставщика или из которого вовсе непонятно, что требуется заказчику в рамках данного заказа. Пример мы уже приводили в рамках нашей статьи.
- Отсутствие здравого смысла в закупке. Достаточно распространенный пример — закупка автомобилей люксового сегмента на бюджетные деньги для рядовых госслужащих. Направление потенциальным поставщиком по сговору с заказчиком самой низкой цены в заявке на участие. Установление непривлекательной для поставщиков схемы оплаты при исполнении госзаказа. В частности если оплата предполагает длительную отсрочку. Некорректное толкование результатов конкурса в пользу определенного поставщика.
- Заведомо некорректное внесение данных в единую информационную систему: смешение в описании предмета закупки кириллицы и латиницы и пр. Согласно сложившейся практике наиболее коррумпированными в госзакупках являются сферы оказания строительных услуг, ремонта дорожного покрытия, услуг медицинской сферы и пр.
С 2021 года произошел ряд изменений в закупочной деятельности. По общему правилу «контракт оформляют после внесения исполнителем обеспечения. Это правило не применяют, когда:
– контракт оформляют с казенным учреждением;
– бюджетное учреждение, ГУП, МУП закупает услуги по выдаче банковской гарантии;
– предмет закупки — выдача кредита;
– контракт подписывают с субъектом малого предпринимательства, который передал информацию о добросовестном выполнении трех госконтрактов за последние 3 года» [1].
Процент залога по Федеральному закону № 44-ФЗ устанавливает заказчик. Данным законом регламентирован максимальный и минимальный размер такого процента. Вне зависимости от начальной максимальной цены контракта (далее — НМЦК) заказчик сможет установить размер обеспечения от 0,5 % до 30 %. Размер обеспечения не сможет быть ниже размера аванса, выплачиваемого исполнителю. Если контракт подлежит казначейскому сопровождению, заказчик сможет не устанавливать требование об обеспечении. Если же он примет решение об его установлении, размер не должен превышать 10 % от НМЦК (от цены госконтракта, если его заключают с субъектом малого предпринимательства).
Порядок и срок предоставления обеспечения гарантийных обязательств:
– в соответствии с ч. 7.1 ст. 94 Федерального закона № 44-ФЗ оформление сторонами документа о приемке осуществляется только после предоставления обеспечения гарантийных обязательств. В отличие от обеспечения исполнения контракта, обеспечение гарантийных обязательств предоставляется после заключения контракта, но до подписания сторонами документа о приемке;
– обеспечение гарантийных обязательств может предоставляться поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в виде банковской гарантии или внесением денежных средств на счет заказчика (ч. 3 ст. 96 Федерального закона № 44-ФЗ). Срок предоставления такого обеспечение не может быть менее срока действия гарантийных обязательств + один месяц» [10, с. 16].
Кроме того, Указом Президента РФ от 16 августа 2021 г. № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021–2024 гг». Правительству Российской Федерации поручено:
а)до 30 января 2024 г. представить предложения о внесении в законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в законодательство Российской Федерации о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц изменений, предусматривающих установление в качестве условия контракта (договора) обязательства его сторон не допускать действий, которые могут привести к нарушению требований законодательства о противодействии коррупции;
б)до 30 ноября 2023 г. представить предложения о порядке предоставления и последующей актуализации руководителями заказчиков и лицами, непосредственно участвующими в осуществлении закупок товаров, работ, услуг, сведений о гражданах и юридических лицах, в отношении которых у них может возникнуть личная заинтересованность при исполнении должностных обязанностей.
Полагаем, что предпринятые меры, которые уже действуют, и, которые будут осуществлены в будущем, явятся действенным барьером при предупреждении коррупции при проведении аукционов в системе государственных (муниципальных) закупок. Со своей стороны, в качестве предложения думается о необходимости усиления общественного контроля во время проведения аукционов (конкурсов), например, не только контроль УФАС, прокуратуры, но и Общественной палаты.
Литература:
- Федеральный закон от 5 апреля 2013 № 44-ФЗ «О контрольной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» // СПС «КонсультантПлюс»
- Указ Президента РФ от 16 августа 2021 г. № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021–2024гг».// // СПС «КонсультантПлюс»
- Письмо ФАС России от 17.07.2019 № ИА/61348/19 «О направлении Рекомендаций органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления о применении комплекса мер, направленных на предотвращение и профилактику нарушений антимонопольного законодательства в сфере наружной рекламы»//СПС КонсультантПлюс
- Piga G. A fighting chance against corruption. Book. International Handbook on the Economics of Corruption, vol.2.Ed. by Susan Rose — Ackerman and Tina Soreide. 2011. P. 141.
- Антимонопольное регулирование: проблемы законодательства, теории и практики: монография/отв.ред. А. П. Тенишев, И. В. Шишко, Е. Л. Лужбин.-Москва:Проспект, 2018.-272с.
- Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: учебное пособие / Р. В. Бабун. — 3-е изд., перераб. И доп. — М.: КНОРУС, 2013. -280 с.
- Семина Д. Чиновники не брезгуют ни деньгами оборонки, ни средствами ЖКХ //URL:https://www.Km.ru/v-rossii/2012/11/29
- Смирнов В. И. Какой закон о запретах нам нужен //Бюджет.RU.2013.N12. URL:http:// https://bujet.ru/article/241269.php. (дата обращения 10.01.2022)
- Храмкин А. А. Сговор на электронных аукционах. Схема «таран» // https://e.goszakupkiru.ru/411924 (дата обращения 10.01.2022)
- Шестакова Е. В. Противодействие внутренней коррупции в органах государственной власти и организациях. — Право Доступа, 2021. С. 16.
[1] Выдачу справок и разрешений считают самой коррумпированной более 47% опрошенных, госзакупки – 45%, контроль за предпринимательской деятельностью – 40%. Госзакупки попали в топ коррупционных сфер России//URL:https://tppnf.ru/ru/interaction/comments/167463/.
