Основным нормативно-правовым актом, регулирующим систему государственных закупок в России и порядок контроля в сфере закупок, является Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 44-ФЗ). В 2019–2021 годах в Федеральный закон № 44-ФЗ и иные нормативно-правовые акты о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд внесены значительные изменения, последствия которых несут как положительный, так негативный характер. В данной статье проведен анализ влияния внесенных изменений на функционирование и порядок осуществления контроля в сфере закупок.
Ключевые слова: финансовый контроль в сфере закупок, государственные и муниципальные закупки, субъекты контроля в сфере закупок, контрактная система, нововведения, единая информационная система.
The main regulatory legal act governing the public procurement system in Russia and the procurement control procedure is Federal Law of 05.04.2013 № 44-FZ «On the contract system in the procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs» (Hereinafter — Federal Law No. 44-FZ). In 2019–2021, significant changes were made to Federal Law No. 44-FZ and other regulatory legal acts on the contractual system in the field of procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs, the consequences of which are both positive and negative. This article analyzes the impact of the changes made on the functioning and procedure for exercising control in the field of procurement.
Keywords: financial control in the field of procurement, state and municipal procurement, subjects of control in the field of procurement, contract system, innovations, unified information system.
По итогам 2019 года сложился самый низкий уровень исполнения расходов федерального бюджета за последние 12 лет (94,2 %). Объем неисполненных бюджетных ассигнований составил 1 120,97 млрд. рублей и увеличился по сравнению с 2018 годом на 342,7 млрд. рублей, или на 44 %.
В 2020 году кассовое исполнение расходов составило 22 821,5 млрд рублей, что на 4 607,0 млрд рублей, или на 25,3 %, выше, чем в 2019 году. Уровень исполнения расходов федерального бюджета составил 95,7 % показателя сводной росписи с изменениями, что выше уровня исполнения 2019 года на 1,5 процентного пункта. Объем неисполненных бюджетных ассигнований составил 1 020,9 млрд рублей, что сопоставимо с объемом неисполненных средств за 2019 год (1 121,0 млрд рублей).
Анализ исполнения расходов федерального бюджета за январь-декабрь в 2010–2020 годах представлен на следующей диаграмме.
Исполнение контрактуемых расходов составило 2 570,5 млрд рублей, или 94,8 % утвержденных лимитов бюджетных обязательств, что на 3,7 процентного пункта выше, чем в 2019 году (91,1 %). Отмечается самый высокий начиная с 2017 года уровень закупок у единственного поставщика — 33,1 % объема заключенных контрактов (в 2019 году — 24,4 %, в 2018 году — 28,4 %, в 2017 году — 30 %), что связано в основном с нормативным установлением дополнительных случаев осуществления закупок товаров, работ, услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), на основании которых могут осуществляться закупки, направленные на профилактику, предупреждение, ликвидацию последствий распространения коронавирусной инфекции (COVID-19).
Не в полном объеме исполнены расходы по 42 из 43 государственных программ. Уровень исполнения расходов на реализацию национальных проектов и комплексного плана составил 97,4 % показателя сводной росписи с изменениями, что на 5,9 процентного пункта выше уровня исполнения за 2019 год (91,5 %).
Доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте России и практически во всех развитых и развивающихся странах возросла в разы, это свидетельствует о важности данного вопроса. Государство стало одним из крупнейших потребителей на рынке товаров, работ, услуг. В результате чего данному сегменту рынка присущ ряд проблем, среди которых: нецелевые расходы при государственных закупках, неэффективное использование бюджетных средств на осуществление закупок и т. д.
Повышение эффективности бюджетных расходов на осуществление закупок является важнейшей составляющей экономического развития любого государства, особенно в условиях мировой пандемии коронавируса. Важнейшим инструментом достижения данной цели является совершенствование системы публичных закупок как рыночного механизма использования государственных расходов.
В свою очередь, повышение эффективности закупочных процедур невозможно без качественного финансового контроля в сфере закупок. Выявление органами финансового контроля нарушений, принятие мер по результатам контрольных мероприятий, устранение объектами контроля причин и условий нарушений, в том числе путем возврата бюджетных средств и оплаты штрафов (пеней) за ненадлежащее исполнение обязательств, анализ рискоемких отраслей, выявление недобросовестных поставщиков и заказчиков, все вышеперечисленное ведет к формированию устойчивой и эффективной системы государственных закупок.
В 2019–2021 годах нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок и закупках отдельных видов юридических лиц установлены на всех этапах закупочного цикла начиная с организации закупочной деятельности и заканчивая исполнением контрактов (договоров).
Характерными нарушениями законодательства о контрактной системе в сфере закупок, выявленными по итогам проверок за 2019–2020 годы на сумму 24,0 млрд. рублей, являются нарушения при выборе способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя), нарушения при обосновании и определении начальной (максимальной) цены контракта (договора), заключаемого с единственным поставщиком, внесение изменений в контракт (договор) с нарушением требований, установленных законодательством, и другие.
В Едином реестре участников закупок зарегистрировано более 480 тысяч участников закупок. На 2020 год и плановый период 2021–2022 годов заказчиками размещены более 120 тысяч планов-графиков с общим объемом финансирования в размере 8,24 трлн рублей.
Таким образом, анализ и поиск новых методов, совершенствование существующих механизмов финансового контроля в сфере закупок товаров, работ и услуг для муниципальных и федеральных нужд с учетом действующего законодательства является актуальной темой.
Основным нормативно-правовым актом, регулирующим систему государственных закупок в России и полномочия органов внутреннего финансового контроля в сфере закупок, является Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 44-ФЗ).
Порядок проведения мониторинга и аудита в сфере закупок, порядок организации, предмет, форма, сроки, периодичность проведения проверок, порядок оформления результатов таких проверок, предусмотрены Главой 4 «Мониторинг закупок и аудит в сфере закупок» и Главой 5 «Контроль в сфере закупок».
По состоянию на март 2021 года Федеральный закон № 44-ФЗ действует в 74-ой редакции, подготовлены 2 редакции с изменениями, не вступившими в силу. Ежегодные, ежеквартальные изменения Федерального закона № 44-ФЗ несут, как и положительные, так и негативные последствия.
В 2019–2021 годах вступили в силу значимые изменения Федерального закона № 44-ФЗ и подзаконных актов:
— С января 2019 года значительная часть способов определения поставщика переведены в электронный вид, что является одним из методов противодействия коррупции в сфере закупок.
— Внедрен единый документ планирования — план-график закупок. В связи с этим, в единой информационной системе в сфере закупок отменен «ступенчатый» контроль за соответствием информации (соответствие плана-графика закупок плану закупок, соответствие извещения плану-графику и т. д.).
— С 1 января 2020 г. начала функционировать государственная информационная система «Независимый регистратор», которая должна отслеживать работоспособность ЕИС и электронных площадок, а также фиксировать (в том числе с помощью видео) действия участников контрактной системы.
— Разработан функционал по формированию и подписанию документов о приемке товаров (работ, услуг) в электронной форме.
— С 1 апреля 2020 г. заработали поправки, связанные с коронавирусом. У единственного поставщика по пункту 9 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ можно закупить любые товары, работы, услуги.
— С 1 июля 2021 г. изменится порядок внесения информации в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее -РНП). Сведения об участнике закупки, исполнителе по контракту будут исключать из РНП по истечении двух лет с даты, когда у контролеров появилась обязанность включить сведения в реестр, а не с даты их внесения в РНП.
Все вышеуказанные нововведения повлияли на работу органов финансового контроля в сфере закупок косвенно через участников единой информационной системы в сфере закупок. Прямые изменения деятельности по контролю в сфере закупок внесены следующими нормативно-правовыми актами.
С 8 октября 2020 г. действуют новые Правила осуществления контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2020 г. № 1576 (далее — Правила).
Правила распространяются на заказчиков всех уровней. В отношении заказчиков проводятся плановые (по общему правилу длительностью не более 20 рабочих дней) и внеплановые (не более 10 рабочих дней) проверки. О продлении проверки заказчик уведомляется письмом, направленным почтой, факсом или электронной почтой. После 1 июля 2021 года такие уведомления рассылаться не будут, достаточно будет размещения информации в ЕИС.
Правилами предусмотрены отнесение субъектов контроля к 3 категориям риска. На отнесение к той или иной категории риска повлияет, например, количество случаев неисполнения предписаний контролеров. Критерии и категорию риска определят по установленным формулам. Такой порядок заработает с 1 июля 2022 года.
В 2019 году Федеральным казначейством выявленынарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере на общую сумму 2 039,4 млрд. рублей, что составляет 30,4 % общего объема проверенных средств, и на 14,6 % меньше, чем в 2018 году (2 387,9 млрд. рублей).
По фактам выявленных нарушений в 2019 году наложено административных штрафов на сумму 60,9 млн. рублей, поступило административных штрафов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в 2019 году — 36,4 млн. рублей.
Подводя итоги, можно заметить переход к более упрощенному планированию, но к более жесткому контролю. Несомненно, некоторые нововведения облегчили работу заказчикам, но до реализации реальных принципов, на которых должна основываться контрактная система, еще придется претерпевать колоссальное количество изменений.
В части информационных систем, необходимо учитывать сроки вступления поправок в законную силу с учетом времени, которое надо на доработку этих систем и на их финансирование. Зачастую происходит несостыковка времени реализации и времени официальной публикации изменений, из-за которых блокируется работа по закупкам.
Залогом устойчивой работы системы государственных закупок является налаженная система рационального использования бюджетных средств под строгим финансовым контролем государства.
Литература:
- Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 1 октября 2020 г. № 1576 «Об утверждении Правил осуществления контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок и о внесении изменений в Правила ведения реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний, представлений»;
- Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2019 год, утвержденное Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 18 сентября 2020 г. № 47К) [Электронный ресурс] — Режим доступа: https://ach.gov.ru/;
- Оперативный доклад об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов январь — декабрь 2020 года [Электронный ресурс] — Режим доступа: https://ach.gov.ru/;
- Обзоры: «На какие ошибки госзаказчиков обратила внимание ФАС в декабрьских обзорах», «Изменения госзакупок в 2020 году», «Основные изменения в госзакупках в 2020–2021 годах» (КонсультантПлюс, 2021);
- Т. И. Эккерт. «Ошибки и нарушения в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд» // International Journal of Humanities and Natural Sciences, vol. 1–3 (52), 2021;
- Дорохина Ю. А. «Контроль в сфере государственных закупок по 44 федеральному закону» // Инновационная наука / выпуск № 1 / 2019;
- П. В. Батуева. «Обзор основных изменений единой информационной системы в сфере закупок за период 2020» // International Journal of Humanities and Natural Sciences, vol. 1–3 (52), 2021.
