Анализ административной ответственности в рамках реализации государственного оборонного заказа



Развитие оборонно-промышленного комплекса — приоритетная задача отечественной экономики на сегодняшний день. С учетом приоритетов, обозначенных Президентом России, в том числе по усилению государственного контроля за эффективным расходованием головными исполнителями бюджетных средств, выделяемых на государственный оборонный заказ, повышению финансовой дисциплины участвующих в исполнении государственного оборонного заказа организаций, работа в этом направлении носит системный характер и оказывает непосредственное воздействие на состояние законности в оборонной отрасли.

Как показывает статистика, с каждым годом растет количество надзорных проверок исполнения законодательства при выполнении заданий государственного оборонного заказа. Начиная с 2014 г. органами прокуратуры выявлено около 70 тыс. нарушений законодательства о государственном оборонном заказе, в целях устранения которых принесено более 190 протестов, в суды направлено свыше 460 исковых заявлений, внесено почти 14 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых более 9 тыс. должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, к административной ответственности привлечено свыше 5 тыс. лиц, объявлено около 2 тыс. предостережений о недопустимости нарушений закона, по направленным в порядке ст. 37 УПК в следственные органы материалам проверок возбуждено порядка 1 тыс. уголовных дел.

Основными проблемами в сфере реализации государственного оборонного заказа являются: срыв сроков исполнения контрактных обязательств; слабая организация деятельности, низкий уровень планирования загрузки производственных мощностей, утрата отдельных технологий производства, несоответствие качества продукции, производимой предприятиями оборонно-промышленного комплекса; неэффективный механизм ценообразования; отсутствие действенной системы формирования кооперации; сложности в реализации банковского сопровождения государственного оборонного заказа; ненадлежащая организация претензионной работы по фактам неисполнения договорных обязательств и низкая их эффективность.

По инициативе Генеральной прокуратуры РФ вносятся изменения в законодательство в этой сфере. В КоАП РФ теперь предусмотрена административная ответственность за отказ или уклонение поставщика от заключения контракта в рамках государственного оборонного заказа.

Введено казначейское сопровождение специальных счетов, открытых для расчетов, связанных с выполнением оборонных заданий. Тотальный контроль финансовых операций позволит значительно сократить очередь исполнителей оборонных заданий, вытеснив ненадежных поставщиков, в том числе фирмы-однодневки.

С 14.07.2019 в КоАП РФ начали действовать новшества, направленные на усиление ответственности при размещении государственного оборонного заказа, внесенные Федеральным законом от 03.07.2019 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и приостановлении действия отдельных положений статьи 14.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Изменения направлены на повышение ответственности государственного заказчика и головного исполнителя по реализации государственных контрактов, а также на предотвращение нарушений при выполнении государственного оборонного заказа.

В целом эта система представлена довольно внушительным числом статей Особенной части КоАП РФ. Составы таких административных правонарушений могут быть дифференцированы на две большие группы, условно обозначенные как общие и специальные.

К общим относятся составы, устанавливающие ответственность за правонарушения в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд (ч. 1, 2, 21 ст. 7.29, ст. 7.29.3, 7.30, 7.31, 7.31.1, 7.32, 7.32.6, ч. 11 ст. 9.16 КоАП РФ).

К специальным — составы, устанавливающие ответственность за административные правонарушения, объектом которых выступают общественные отношения, связанные с формированием, размещением и выполнением государственного оборонного заказа (ч. 3 ст. 7.29, ст. 7.29.1, 7.29.2, ч. 15 ст. 7.30, ст. 7.32.1, 14.49, 14.55, 14.55.1, 14.55.2, 15.14, 15.37, 15.40, 15.40.1 КоАП РФ).

Статью 7.29 КоАП РФ дополнили ч. 4, которая теперь предусматривает ответственность должностных лиц за принятие решения о размещении государственного оборонного заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случае, если поставщик (подрядчик, исполнитель) в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок должен определяться путем проведения конкурса или аукциона. Штраф для должностных лиц составляет фиксированную величину — 100 тыс. руб. Эта норма направлена на усиление административной ответственности должностных лиц за принятие подобного решения. Размер данного штрафа, превышающий максимальный размер административного штрафа для должностных лиц, установленный по общему правилу в ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ, обусловлен усилением административной ответственности за нарушение в сфере государственного заказа. Невыполнение или игнорирование норм законодательства в сфере государственного оборонного заказа нарушает общественные отношения, связанные с обеспечением обороноспособности страны и безопасности государства.

Отметим, что ранее за подобное нарушение можно было применить общую ответственность, предусмотренную ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ, согласно которой принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в случае, если поставщик (подрядчик, исполнитель) в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок должен определяться путем проведения конкурса или аукциона, влечет наложение на должностных лиц штрафа в размере 50 тыс. руб. Теперь штраф за рассматриваемое нарушение увеличился вдвое.

Дополнили также ч. 4.1 статью 7.32 КоАП РФ, предусматривающей, что за изменение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу, в том числе за увеличение цен товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий государственного контракта не предусмотрена законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок, налагается штраф: на должностных лиц — в размере 50 тыс. руб.; на юридические лица — в размере 500 тыс. руб.

Выделение данной ответственности связано с повышенной общественной опасностью правонарушений в сфере государственного оборонного заказа, объективная сторона которых выражается в нарушении порядка изменения условий государственного контракта по государственному оборонному заказу. Новая норма позволит усилить контроль за реализацией государственных контрактов, а также обеспечить повышение исполнительской дисциплины в сфере государственного оборонного заказа.

На данное правонарушение, указанное в ч. 4.1 ст. 7.32 КоАП РФ, распространили ответственность, предусмотренную ч. 5 этой статьи, в случае, когда неправомерные действия повлекли дополнительное расходование средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ или уменьшение количества поставляемых товаров, объема выполняемых работ, оказываемых слуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, основные новшества коснулись ст. 7.29 и 7.32 КоАП РФ. В частности, государственным заказчикам при размещении государственных оборонных заказов, а также при исполнении государственных контрактов по данным заказам нужно обращать повышенное внимание на усиление административной ответственности в отношении них.

Вместе с тем, анализ указанных составов с доктринальных позиций позволяет отметить ряд дефектов, характерных и для всего отечественного законодательства об административных правонарушениях.

1. Излишняя детализация (ст. 7.29, 7.30 КоАП РФ) и безальтернативный характер санкций (ст. 7.29.3, 7.30 КоАП РФ). Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно и обоснованно указывал на необходимость использования более гибких подходов при определении мер административной ответственности, обеспечивающих возможность выбора административного наказания (как минимум из двух установленных соответствующей административной санкцией), что выступает необходимой правовой гарантией реализации принципа соразмерности наказания.
2. «Конкуренция» составов административных правонарушений. Речь идет о формировании двух тождественных или однородных составов правонарушений, одним из которых устанавливается общая ответственность в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, а другим — исключительно в сфере государственного оборонного заказа. Таковы ст. 7.32.1 и 7.32.5 КоАП РФ, которыми установлена административная ответственность за нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг), а также нормы ч. 21 ст. 7.29 и ч. 3 ст. 7.29 КоАП РФ, которыми установлена административная ответственность за нарушение порядка принятия решений о проведении закрытых способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Наличие параллелизма в установлении административной ответственности можно было бы оправдать более «тяжелыми» санкциями, установление которых отражало бы особую важность обеспечения законности в сфере государственного оборонного заказа.

Так, все различия сводятся к наличию в ст. 7.32.5 КоАП РФ квалифицированного состава. Повторное нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд влечет дисквалификацию должностного лица. То же деяние, совершенное в сфере государственного оборонного заказа, аналогичного правового последствия не влечет. Одно и то же деяние в одной и той же сфере, влекущее одинаковый вред для охраняемых законом ценностей, влечет разные правовые последствия. Возможность дисквалификации должностного лица государственного заказчика, причем только за грубые нарушения условий государственного контракта, установлена в другой главе КоАП РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 14.55 КоАП грубое нарушение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу влечет дисквалификацию должностного лица головного исполнителя, государственного заказчика на срок до трех лет.

Однако введение этой нормы в КоАП РФ привело к конкуренции между специальными составами административных правонарушений. Так, в случае совершения должностным лицом государственного заказчика грубого нарушения условий государственного контракта, выразившегося в нарушении срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг), возникает вопрос о правильной квалификации деяния (ст. 7.32.1 или ч. 3 ст. 14.55 КоАП РФ). Это следствие отсутствия в норме ч. 3 ст. 14.55 КоАП РФ соответствующего изъятия, которое, например, сделано в ч. 2 этой же статьи «...за исключением случаев, предусмотренных статьей 7.32.1 настоящего Кодекса». Не проведено должным образом и разграничение составов административных правонарушений, содержащихся в ст. 14.49 и ч. 1 ст. 14.55 КоАП РФ в части нарушения должностным лицом требований к качеству товаров, работ, услуг, поставляемых по государственному оборонному заказу.

В ряде случаев введение названной ответственности обосновано неэффективностью альтернативных механизмов. Так, ранее «кризис неплатежей» со стороны государственных заказчиков, в том числе по государственному оборонному заказу, удалось преодолеть только с введением административной ответственности за нарушение сроков и порядка оплаты товаров, работ, услуг.

Подводя итог, отметим, что правотворческая работа по совершенствованию законодательства о государственном оборонном заказе продолжается, поскольку состояние законности свидетельствует о необходимости дальнейшего принятия мер по повышению эффективности надзора за исполнением законодательства о государственном оборонном заказе.

Стремление законодателя обеспечить неукоснительное исполнение обязанностей, установленных законодательством о государственном оборонном заказе, привело к ситуации, когда практически каждое противоправное деяние в рассматриваемой сфере «застраховано» мерами юридической ответственности, в первую очередь административной. Каждая новая обязанность в сфере государственного оборонного заказа сразу подкрепляется нормой специальной части КоАП РФ, без оценки альтернативных механизмов защиты прав и законных интересов участников этих правоотношений.

Литература:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 16 апр. 2021 г.) 1 апр. 2021 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 1. — Ст. 1.
2. О государственном оборонном заказе: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ (в ред. от 24 февр. 2021 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2012. — № 53. — Ст. 7600.
3. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (в ред. от 1 апр. 2021 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2013. — № 14. — Ст. 1652.
4. По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью «Барышский мясокомбинат» и «ВОЛМЕТ», открытых акционерных обществ «Завод «Реконд», «Эксплуатационно-технический узел связи» и «Электронкомплекс», закрытых акционерных обществ «ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница № 3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской Республики: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 г. № 4-П/2014 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 10. Ст. 1087.
5. Решение Засвияжского районного суда г. Ульяновска Ульяновской области № 12–178/2017 от 5 апреля 2017 г. по делу № 12–178/2017 // Архив Засвияжского районного суда г. Ульяновска Ульяновской области.
6. Решение Каменского районного суда Ростовской области № 12–49/2017 от 29 марта 2017 г. по делу № 12–49/2017 // Архив Каменского районного суда Ростовской области // Архив Каменского районного суда Ростовской области.
7. Решение Курганского областного суда Курганской области № 72–121/2017 от 23 марта 2017 г. по делу № 72–121/2017 // Архив Курганского областного суда Курганской области.
8. Головецкий, Г. Н. Совершенствование организационно-экономического механизма государственного регулирования производства военной продукции и размещения государственного оборонного заказа // Науковедение. — 2016. — № 2 (8). — С. 1–17.
9. Гунба, А. А. К вопросу об увеличении сроков давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о контрактной системе / А. А. Гунба // Административное право и практика администрирования. — 2019. — № 1. — С. 33–40.
10. Смоляков, П. Н. Проблемы индивидуализации наказания за преступления и административные правонарушения в сфере публичных закупок / П. Н. Смоляков // Российский юридический журнал. — 2020. — № 4. — С. 112–117.
11. Фофанов, А. Н. Государственный оборонный заказ как объект административно-правовой охраны / А. Н. Фофанов // Административное право и практика администрирования. — 2018. — № 5. — С. 32–37.
12. Янин, С. А. О некоторых аспектах организации расследования преступлений в сфере исполнения государственного оборонного заказа и в оборонно-промышленном комплексе России / С. А. Янин // Вестник Казанского юридического института МВД России. — 2016. — № 4 (26). — С. 65–67.