Статья посвящена раскрытию конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе. Автор акцентирует внимание на основных проблемах, которые выступают препятствием при реализации указанного права. При этом особое внимание уделяется конкурсному отбору как обязательной процедуре доступа к государственной службе. Во внимание берется успешный опыт субъектов РФ, направленный на реализацию конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.
Ключевые слова: государственная служба, конституционное право, равный доступ.
Права и свободы личности на сегодняшний день занимают особое значение в условиях развития демократического государства. Одним из таких важных прав является конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе. Особая актуальность данного права вызвана тем, что оно исходит из такого основополагающего принципа демократического и правового государства как народовластие. В связи с этим народ, как источник власти, может участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и опосредованно, через своих представителей. Вместе с тем, конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе не всегда соблюдается в силу ряда обстоятельств. Безусловно, что в таком случае мы можем говорить о нарушении такого конституционного права граждан. В связи с этим обозначенная тема представляется актуальной в исследовании и обозначении основных проблемных аспектов по ней.
Так, право граждан на равный доступ к государственной службе закреплено в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ [1].
Закрепление в Конституции РФ права на равный доступ граждан к государственной службе имеет множество предназначений, наиболее важными среди которых являются предотвращение бюрократизации государственного аппарата, обеспечение нормальной сменяемости государственных служащих. Содержание понятия равного доступа к государственной службе составляет право граждан на занятие любой должности государственной службы без какой-либо дискриминации.
Следует отметить, что право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе реализуется на конкурсных началах. Именно конкурс обеспечивает равенство при занятии должностей государственной гражданской службы и карьерный рост сотрудников. Вместе с тем на сегодняшний день одной из главных проблем является эффективное привлечение и отбор кадров на государственную службу, так как действующая система конкурсного отбора нуждается в обновлении методов отбора.
В научной литературе достаточно много споров, связанных с целесообразностью проведения такого конкурсного отбора.
Как известно «характерной особенностью деятельности публичных служащих является то, что она осуществляется в рамках особого служебного режима» и соответственно «уже при поступлении на публичную службу граждане вступают в особые правовые отношения» [6, c. 321]. Поэтому поступление на государственную службу должно осуществляться в условиях жесткого конкурсного отбора по принципу «правильный человек на вакансию» [3, c. 72]. Несовершенство правового регулирования чревато созданием условий для коррупционных нарушений, связанных с назначением на должность как минимум «удобных» людей, а как максимум допускает манипуляции, позволяющие торговать должностями [4, c. 94].
Отметим некоторые проблемы, которые нуждаются в более пристальном внимании.
Во-первых, в большинстве случаев отсутствуют четкие критерии и шкала оценки для целей определения победителя «кадрового конкурса», и при таких обстоятельствах победителем может оказаться «фаворит» представителя нанимателя или руководителя соответствующего структурного подразделения.
В связи с этим можно отметить, что поступление на госслужбу в той или иной мере носит коррупционный характер. Госслужащие, занимающие свою должность, оказываются назначены на неё даже не из кадрового резерва, для попадания в который также проводится конкурс, а, как принято говорить, «по знакомству». Такую систему отбора называют номенклатурной системой рекрутирования политической элиты. Это система основана на личной преданности нижестоящих руководителей вышестоящим, угодничество и показной активизм. В ряды этой системы невозможно проникнуть талантливым, независимым людям, так как её элементы покорны и дисциплинированно посредственны.
Представляется, что коррупционная составляющая в подборе кадров госорганов напрямую связана с отсутствием разнообразия методов оценки кандидатов, неэффективности ныне применяемых методов, не способствующих раскрытию личности претендента. Отделу персонала проще назначить на службу человека по рекомендациям, который проверен и может выступать доверенным лицом. Сложилось мнение, что выбор на должность как способ замещения должности и рекрутирования государственных служащих является наиболее разумным. Однако такой способ замещения должности в России применим для категории высших должностей, которые назначаются в соответствии с решением таких лиц, которые замещают должности политиков, а на муниципальном и региональном уровне не применим, так как ограничивает равный доступ граждан к государственной гражданской службе [7, c. 47].
Во-вторых, существуют малооплачиваемые должности, на которые сложно найти желающих работать и без конкурса, а наличие конкурсной процедуры создает дополнительные сложности. На практике могут возникнуть такие ситуации, когда для конкурса необходимо найти не менее двух человек, а если должность низкооплачиваемая, то сложно заинтересовать и одного человека участием в конкурсе. Безусловно, что в таком случае необходимо находить альтернативный вариант, который бы не только позволил привлечь кандидатов к участию в конкурсе на ту или иную должность, но и давал бы какие-то перспективы для трудоустройства. Возможно, что в таких ситуациях конкурс даже не является необходимостью, поскольку есть такие должности и такие обстоятельства, при которых нужно использовать иные процедуры, руководствоваться иными требованиями для привлечения специалистов к работе.
Таким образом, конкурс используется как способ противодействия таким негативным явлениям, как «кумовство», поощрение родственных связей на государственной службе, коррупция. Конкурс также следует рассматривать как своеобразный «социальный лифт», позволяющий продвинуться наиболее умным, талантливым, трудолюбивым людям вверх по карьерной лестнице. С данных позиций конкурсные основы государственной службы ценны для целей повышения качества государственного управления в целом. Вместе с тем, нельзя не отметить, что конкурс значим не сам по себе. Параметры конкурсного отбора, условия и правила проведения конкурсной процедуры должны отвечать определенным требованиям. Только тогда конкурс будет выполнять свою социальную функцию и оправдает возлагаемые на него надежды.
Следовательно, мы можем заключить, что в настоящее время механизм реализации права граждан на равный доступ к государственной службе далек от совершенства. До сих пор отсутствуют четко прописанные гарантии равного доступа граждан к государственной службе. Правда, на практике ведется активный поиск реальных возможностей обеспечения равного доступа граждан к государственной службе.
В сложившейся ситуации актуальным будет обращение к опыту субъектов РФ, которые выдвигают те или иные программы, направленные на соблюдение рассматриваемого конституционного права.
Заслуживающим внимания представляется опыт Правительства Москвы. С целью привлечения мотивированных и подготовленных молодых граждан на государственную службу и учреждения бюджетной сферы города Москвы и в последующем трудоустройства, Правительство Москвы проводит молодежные стажировки.
На первом этапе отбора осуществляется сбор заявок на Карьерном портале talent.mos.ru, второй этап — оценка потенциала посредством тестирования, деловых игр, мозгового штурма, на третьем этапе кандидатам предлагается решение задач в рамках программ Правительства Москвы. Кандидатам, показавшим высокий уровень знаний, умений, навыков проводится адаптационный курс для подготовки к работе в государственных органах.
Уникальность данного проекта в том, что позволяет стажеру поработать за первый год в трех-четырех органах власти. Руководители государственных и муниципальных органов включились в борьбу за таланты. Результат: 80 процентов стажеров трудоустраиваются в органы исполнительной власти г. Москвы, 50 процентов получают повышение в первый год.
В Москве также стимулируется материальными способами работа на государственной службе. Например, для госслужащих г. Москвы предусмотрена дополнительная госгарантия — выплата до двух размеров денежного содержания при достижении 50 лет и далее через каждые пять лет (п. 10 ч. 1 ст. 42 Закона г. Москвы от 26.01.2005 № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы»).
Интересным будет и опыт Ямало-Ненецкого автономного округа. В частности, на официальном интернет-сайте высшего должностного лица данного субъекта Федерации действует программный модуль «Примерь на себя госслужбу». Модуль был разработан в целях подготовки и тестирования претендентов на должности гражданской службы, то есть является своего рода методической помощью для граждан, стремящихся к замещению должностей гражданской службы. Данный информационный ресурс позволяет гражданам ознакомиться с действующими нормативно-правовыми актами в сфере гражданской службы и даже пройти тестирование на предмет оценки имеющихся знаний и степени готовности к замещению вакантной должности гражданской службы. Полученные при этом результаты являются «пробными» и, соответственно, не являются основанием для назначения на должность гражданской службы или отказа в участии в конкурсе на вакантную должность гражданской службы [5, c. 495].
В Удмуртской Республике для формирования резерва управленческих кадров, группы кандидатов, обладающих наиболее высоким управленческим потенциалом, проводились конкурсы «Команда Удмуртии» в 2018 и 2019 годах. Методикой оценки было написание эссе, решение кейсов и решение практических задач. Данные задания были направлены на выявление у участников конкурса лидерских качеств, умения слаженно работать в команде, принимать неординарные решения в условиях ограниченного времени, владеть навыками проектного управления. Резерв управленческих кадров Удмуртской Республики позволяет оперативно назначать кандидатов на целевые управленческие должности в системе государственного управления и местного самоуправления Удмуртской Республики.
Вместе с тем такой опыт можно обнаружить не во всех субъектах РФ и такие случаи в целом можно назвать как редкое явление. Безусловно, что такая практика должна внедряться далее и находить отклик не только в рамках активной правотворческой деятельности субъектов РФ, но и каким-то образом стимулироваться правовым регулированием на федеральном уровне.
Нельзя не отметить также еще одну достаточно важную проблему, связанную с ответственностью.
Речь идет о том, что Конституция РФ закрепляет право на равный доступ к государственной службе, а Федеральный закон от 27 июля 2014 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2] выступает в качестве воплощения данного права. Кроме того, он содержит значительный перечень случаев, когда гражданин может быть принят на государственную службу без проведения конкурса (ст. 16). Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в этот перечень включены должности, относящиеся к руководящему составу государственного органа. Например, должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»; должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ и др. Не исключается, что на практике перечень таких случаев может быть значительно расширен по усмотрению представителем нанимателя. Не секрет, что вакансии на руководящие должности, как правило, представляют особый интерес. Не трудно предположить, что такие должности будут отнесены к категориям должностей, замещаемых не по конкурсу.
По действующему служебному законодательству принятие (или непринятие) гражданина на должность государственной службы в определенной мере зависит от усмотрения представителя нанимателя, поэтому даже суд не всегда может оценить целесообразность принятого в конкретном случае решения. А учитывая, что на практике, порядок принятия решения о назначении на должность, как правило, формально соблюдается, доказать неправомерность принятого представителем нанимателя решения о назначении на должность государственной службы становится практически невозможным.
И в итоге получается, что законодательство хотя и предусматривает меры ответственности в случае нарушения права на равный доступ гражданина к государственной службе, однако привлечь к ответственности виновных лиц довольно сложно.
Поэтому полагаем разумным пересмотреть перечень таких исключений, причем в сторону сокращения случаев бесконкурсного отбора на должности гражданской службы. Для усиления позиции конкурсного отбора важно в вышеуказанном Законе прописать обязательный характер проведения конкурса при замещении вакантных должностей, за исключением младших должностей гражданской службы. Также важно установить обязательность решения конкурсной комиссии по выбранной кандидатуре для представителя нанимателя (руководителя государственного органа), уполномоченного осуществлять назначение на вакантную должность государственной службы.
Во всех случаях нарушения правил конкурсного приема на государственную службу виновные должностные лица должны нести ответственность.
Таким образом, вышеизложенное свидетельствует о том, что в настоящее время нет достаточных условий для последовательной реализации принципа равного доступа к государственной службе. Сложившаяся конкурсная система отбора, имеет ряд противоречий и пробелов. Законодателем существенным образом ограничен круг лиц, в отношении которых проводится конкурсный отбор кадров. Как следствие, существенным образом увеличено количество групп должностей, которые замещаются без проведения конкурса. В результате чего ставится под сомнение полноценность реализации принципа равного доступа к государственной гражданской службе.
Особое значение следует уделить коррупционной составляющей, поскольку на сегодняшний день данный фактор играет ключевую роль и актуализирует проблему, связанную с реализацией конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.
Кроме того, наиболее престижные должности достаточно часто замещаются «по родственной связи». В связи с этим у граждан складывается мнение, что на ряд должностей в принципе нельзя попасть, если у тебя не работают та родственники, нет связей и нет денег. Представляется, что такое понимание о государственной службе подрывает конституционные основы и серьезным образом противоречит и нарушает права и свободы граждан.
Исходя из проведенного анализа проблем обеспечения права на равный доступ к государственной службе, представляется необходимым сформулировать несколько предложений:
1) осуществлять назначение гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, на вакантную должность гражданской службы не по решению представителя нанимателя, а только путем проведения конкурсного отбора;
2) исключить все основания внеконкурсного назначения на должности государственной службы;
3) более четко регламентировать процедуру конкурсного отбора на должности государственной службы и, главное, создать обстановку реального экзамена, который сдают все кандидаты на равных условиях;
4) создать независимые органы конкурсного отбора на должности государственной службы, с преобладанием в них представителей общественности, с возможностью приглашения экспертов и специалистов с высоким уровнем профессиональной подготовки и большим опытом практической работы для объективной оценки знаний кандидатов, участвующих в конкурсе;
5) исключить коррупционную составляющую при замещении должностей государственной службы («по знакомству», через родственные связи, «землячество» и др.);
6) исключить влияние политических партий на государственных служащих, как при осуществлении служебных обязанностей, так и при замещении государственных должностей;
7) установить конституционный запрет на политический патронаж государственных должностей различными политическими партиями [7, c. 102].
Полагаем, что дальнейшее совершенствование правового регулирования реализации права на равный доступ к государственной службе позволит ускорить решение задач по обеспечению российским гражданам данного конституционного права.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [Электронный ресурс] // URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 22.03.2021).
- Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 24.03.2021) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
- Езекян А. Р. Основные модели публичной службы (сравнительно-правовое исследование) // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 72–74.
- Зайцева Л. В. Обеспечение реализации принципа равного доступа к государственной гражданской службе // Вестник Тюменского государственного университета. 2013. № 3. № С. 90–97.
- Крайнова А. И., Ларькина А. П. К вопросу о конституционном праве граждан на равный доступ к государственной службе // В сборнике: Материалы XXIII научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов Национального исследовательского Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарёва. в 3 частях. 2019. С. 493–497.
- Ларькина А. П. «Публичная служба» как единое понятие для всех видов службы в России // Научное обозрение. 2015. № 10. С. 320–324.
- Николаева А. А., Минакова С. С. Эффективность конкурсного отбора на должность государственной гражданской службы // Научный журнал Дискурс. 2018. № 7 (21). С. 44–53.
- Плотников А. А., Титова Е. Н. Проблемы реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе // В сборнике: Актуальные вопросы административной деятельности органов государственной власти. Сборник научных трудов. Вологда, 2020. С. 95–103.
