В представленной статье проанализированы основные формы реализации права граждан на доступ к информации в действующих конституциях отдельных стран, определена специфика подходов национального законодательства к особенностям конституционно-правового регулирования данной сферы. По результатам рассмотрения выявлена проблема отсутствия единообразного понимания сущности и структуры данного права в конституционном законодательстве различных государств. С целью унификации международного опыта конституционно-правового регулирования права граждан на доступ к информации автором предложено его оптимальное понятие и определена внутренняя структура.
Ключевые слова: Конституция РФ, информация, доступ граждан к информации.
The article is dedicated the consideration of the main forms of realization of this right in the current constitutions of different countries as well as the peculiarity of national legislation’s approaches to its regulation. As a result, it’s been found that there is a problem of different interpretation of the essence and inner structure of the citizens’ right to information by them. In order to solve this problem the author suggests his own view on how this right should be understood properly.
Key words: Constitution of the Russian Federation, information, citizens’ access to information.
Одной из фундаментальных предпосылок как формирования, так и функционирования современных правовых государств является их направленность на надлежащее обеспечение прав своих граждан на информацию, беспрепятственного доступа к ней. Именно право граждан на доступ к информации служит легитимным правовым инструментом, позволяющим им не просто своевременно осведомляться о деятельности органов государственной власти (или её результатах), но и выступать своего рода контролирующим элементом, самостоятельной единицей управленческого процесса, пусть и на опосредованных началах.
С другой стороны, сущность права на доступ к информации крайне многомерна, ввиду чего его надлежащее обеспечение во многом определяет качество реализации иных прав и законных интересов граждан. Наиболее очевидно связь права на доступ к информации с другими категориями прав гражданина, а также его роль и значение в их содержании, раскрывается на примере экологических прав, на что справедливо указывают и многие отечественные правоведы. В частности, А. С. Алихаджиева утверждает, что право граждан на благоприятную экологическую среду, также гарантируемое Конституцией РФ (ст. 42) [1], «должно рассматриваться не только как совокупность правовых норм, регулирующих порядок предоставления экологической информации о состоянии окружающей среды и возмещение экологического вреда, но и, прежде всего, как комплексный институт в системе российского права» [5].
В этом смысле изучение даже общих закономерностей конституционно-правового регулирования данной сферы общественных отношений в контексте международной практики представляется крайне актуальным, поскольку позволяет посмотреть на правовое регулирование обеспечения права граждан на доступ к информации под другим углом, адаптировать некоторые его аспекты под отечественные правовые реалии. Это, в свою очередь, может поспособствовать повышению уровня правового регулирования данной категории общественных отношений в РФ, качественно оптимизировать в этой части всю отечественную юридическую практику.
Необходимо понимать, что международно-правовое регулирование обеспечения права человека на информацию и свободу её получения включает в себя совокупность различных актов, наиболее значимым из которых является Международный пакт о гражданских и политических правах, согласно ч. 2 ст. 19 которого: «Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ устно, письменно, посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору» [2]. Таким образом, государства-участники договора обязаны в пределах своей юрисдикции обеспечивать гражданам право на информацию в соответствии с данным положением.
Наличествуют и иные источники международно-правового регулирования информационных прав человека, в частности, ч. 1 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод прямо предусматривает право «получать и распространять информацию и идеи без вмешательства публичных властей и независимо от государственных границ».
Особый интерес представляет специфика конституционно-правового регулирования сферы обеспечения права человека на информации и свободу доступа к ней отдельных стран и их подход к пониманию сущности и структуры данного правомочия. Конституции целого ряда бывших советских республик (в частности, Азербайджан (ст. 151), Грузия (ст. 24), Молдова (ст. 34), Армения (ст.6), Узбекистан (ст. 29) и др.) прямо устанавливают необходимость правового обеспечения права граждан на свободный поиск, получение, а также распространение информации, на что обращает внимание Т. В. Косорукова [7].
С другой стороны, анализ положений, содержащихся в Конституциях государств-членов СНГ в части регулирования информационных прав граждан, позволяет сделать вывод о неоднозначности его понимания и отсутствии унификации в его сущности и структуре. Так, ст. 24 Конституции Грузии наделяет граждан правом свободного получения и распространения информации, не упоминая, например, о свободе её поиска, в то время как ст. 29 Конституции Узбекистана право на свободный поиск информации прямо устанавливает наряду с прочими, хотя и подчёркивая при этом определённые исключения (запрещается поиск информации, дискриминирующей и подрывающей основы существующей государственности).
«Ст. 34 Конституции Республики Беларусь гражданам республики гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической и международной жизни, состоянии окружающей среды (ст. 34)» — указывает Т. В. Косорукова [7]. Здесь законодатель добавляет право на хранение информации, которое отсутствует в вышеприведённых Конституциях Грузии и Узбекистана, хотя причины, по которым те или иные правомочия выпадают из сферы правового регулирования (либо напротив — попадают в неё), — не вполне понятны.
В РФ конституционно-правовое регулирование информационных прав граждан, а также гарантии их обеспечения и защиты раскрываются, на наш взгляд, несколько шире. Так, Конституция РФ содержит сразу несколько норм, в разных аспектах, затрагивающих особенности реализации информационных прав граждан: ч. 4 ст. 29, ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ст. 42. Следует отметить, что наиболее фундаментальным является положение, сформулированное в ч. 4 ст. 29 — «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Данная норма в системе конституционно-правовых гарантий, обеспечивающих право граждан на доступ к информации, является основополагающей, т. к. именно она задаёт доступный перечень правомочий гражданина и пределы их осуществления. В этом смысле соотношение ч. 4 ст. 29 и ч. 2 ст. 24 Конституции РФ следует рассматривать как отношение общего к частного, где под частным понимается более узкое, специальное право граждан на доступ к информации об организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (которое в структурном отношении является частью права на информацию как такового).
Наконец, ч. 3 ст. 41, ст. 42 обязывает должностных лиц информировать население о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, о состоянии окружающей среды, которые стали им известны в ходе осуществления своих полномочий. Отметим, что в РФ помимо непосредственно конституционных основ, информационные правы граждан в различных их аспектах широко регулируются ещё и федеральным законодательством, в частности, Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [3], Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ст. 8) [4] и др.
Гарантии и механизмы правовой защиты прав граждан на доступ к информации содержит конституционное законодательство и многих других стран. В этом отношении особое внимание следует уделить Шведской системе, которая в исторической ретроспективе признаётся одной из наиболее адекватных и эффективных в части обеспечения гражданам прав доступа к информации. Как отмечала по этому поводу Х.Ядерблом, один из бывших министров юстиции Швеции, для обеспечения надлежащего нормативно-правового регулирования сферы реализации и защиты информационных прав граждан, необходимо упорядочить и систематизировать, во-первых, структуру самого права, а, во-вторых, определиться с рядом ключевых характеристик:
— каковы субъекты предоставления гражданам требуемой информации и каков объём их полномочий в связи с реализацией данной функции;
— характер предоставляемой информации и её соотношение с положениями закона о доступе к информации и спецификой его целей и задач;
— целесообразность формализации (или её отсутствия) запросов граждан на получение информации;
— обеспечение конфиденциональности отдельных сведений и пределов допустимого ограничения информационных прав граждан в связи с этим [6].
Отдельно стоит упомянуть об особенностях конституционно-правового регулирования прав граждан на доступ к информации в Соединённых Штатах, где оно, в силу исторических причин, вытекает из Первой поправки. В соответствии с ней «конгресс не вправе принимать законы: ограничивающие свободу слова или свободу печати, или право народа: обращаться к правительству с жалобой о возмещении ущерба». При этом Верховный Суд США указал, что «основное центральное предназначение» поправки — «гарантировать свободу обмена информацией по вопросам, имеющим отношение к функционированию властей» [7].
Однако следует отметить, что прямых положений, определяющих особенности и пределы конституционно-правового регулирования непосредственно информационного права граждан во всей его сложной и неоднородной структуре, в Конституции США не прослеживается.
Аналогичная ситуация складывается в конституционно-правовом регулировании данной сферы в Великобритании. Конституции Британии сама по себе имеет очень специфическую правовую природу (что, как представляется, обусловлено особенностями её исторического развития). Поэтому реальное содержание прав раскрывается главным образом через судебные прецеденты, а не через формально декларируемые нормы Основного закона, который в Великобритании некодифицирован. Соответственно, специфика правового обеспечения доступа граждан к информации зависит от устоявшейся практики правоприменения и так называемые конституционные обычаи.
Так, рассмотрение международного опыта конституционно-правового регулирования права на информацию и свободу доступа к ней показывает, что оно не унифицировано и не сведено к каким-то общим для всех национальных законодательств началам, поскольку сами структура и содержание информационного права не статичны, каждый законодатель актуализирует те или иные его аспекты, на основании чего и формируется система нормативно-правового обеспечения данного права, характерная для конкретного, отдельного взятого правового государства. Однако это, как представляется, не совсем верно, поскольку только вся совокупность указанных правомочий, сконцентрированных в единой, конституционно закреплённой гарантии, может обеспечить гражданам условия, в которых их право на доступ к информации реализовывалось бы в полной мере. С другой стороны, в аспекте формализации информационного права граждан на конституционно-правовом уровне полагаем возможным выделить две группы государств:
1) государства-участники СНГ, конституционное законодательство которых охватывает права граждан на информации и свободу доступа к ней и стремится к их нормативно-правовой формализации (например, Грузия, Узбекистан, РФ и др.);
2) страны, в которых конституционно-правовое регулирование информационных прав граждан отличается отсутствием их нормативной декларированности, не выраженной системой гарантий обеспечения данных прав (например, США, Великобритания и др.).
Поскольку право на доступ к информации имеет сложную структуру и играет роль связующего элемента между личными, политическими и культурными правами человека, только при условии его соблюдения можно говорить о фактической реализации личных, политических, социальных, экономических, экологических и культурных прав и свобод граждан. В этой связи, возвращаясь к проблеме отсутствия единообразного понимания сущности и внутренней структуры данного права международным сообществом, а также неоднозначностью конституционно-правового регулирования его реализации и защиты в конституциях различных стран, представляется необходимым сформулировать его наиболее адекватное определение, которое могло бы служить уникальным стандартом для национальных конституционных законодательств.
Так, под правом гражданина на информацию и доступ к ней следует понимать комплексное конституционное право граждан на беспрепятственные производство, поиск, получение, хранение, распространение информации любого типа, вне зависимости от её форм и источников получения, если последнее не ограничено действующим законодательством и (или) не нарушает права и законные интересы других лиц. Содержание данного права определяется его внутренней структурой и может быть представлено двумя категориями правомочий: активными (т. е. право на производство информации, её поиск, распространение и т. д.) и пассивными (т. е. правом на опосредованное восприятие информации, её хранение). При этом ограничение гражданина в данном праве возможно только в случаях, когда его доступ к информации может угрожать государственной безопасности, общественному порядку или здоровью и нравственности населения либо приведёт к ущемлению прав, репутации и личного достоинства другого лица.
Полагаем, что предложенное определение права на доступ к информации позволит нивелировать наличествующие рассогласования в его правовом регулировании конституционным законодательством тех стран, которые наряду с другими неотъемлемыми правами включают его в конституционно-правовой статус своих граждан и стремятся к наиболее адекватному и целостному его обеспечению.
Литература:
- Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 4. — Ст. 445; Российская газета. 2020. 4 июля.
- Международный пакт о гражданских и политических правах «принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5531/ (дата обращения: 09.02.2021).
- Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (в ред. от 30.12.2020) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31. Ст. 3448 (Часть I); 2021. № 1. Ст. 17 (Часть I).
- Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в ред. от 08.12.2020) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776; 2020. № 50. Ст. 8074 (Часть III).
- Алихаджиева А. С. Правовой механизм реализации права граждан на благоприятную окружающую среду: дис. канд. юр. наук. Саратов, 2003. С. 8.
- Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к правительственной информации. Комис. по свободе доступа к информации / под ред. Дзялошинская И. М.: Норма, 1999. 248 с.
- Косорукова Т. В. Зарубежный опыт конституционного обеспечения свободы массовой информации и права на информацию // Труды института государства и права Российской академии наук. 2013. № 5. С. 32–44.
