В статье анализируются исторические условия и этапы возникновение и преобразования местного референдума как одного из важнейших институтов непосредственной демократии .
Ключевые слова: собрания, сходы граждан, народовластие, авторитетные граждане, референдум, власть народа, плебисцит, элементы демократии, голосование, общественная значимость решаемых вопросов.
The article analyzes the historical conditions and stages of the emergence and transformation of the local referendum as one of the most important institutions of direct democracy.
Keywords: meetings, gatherings of citizens, democracy, authoritative citizens, referendum, power of the people, plebiscite, elements of democracy, voting, public significance of issues to be resolved.
История развития общества и государства на любом континенте представляет собой особым образом складывающийся и эволюционирующий процесс управления, в котором народ наделяется значительными полномочиями, и в конечном итоге формируется электорат, влияющий на формирование власти в стране в целом. И одним из результатов подобного процесса выступает референдум, проводимый на различных уровнях: от государственного — до местного.
В российском государствоведении понятие «власть народа» как и «государственная власть» зачастую ассоциируется с понятием публичной власти (от. pyblicus — общественный, гласный, открытый) и изначально олицетворяет собой ёмкое содержание [9], которое позиционируется и на прямые формы демократии, к которым относится и референдум.
Референдум (от лат. «referendum», т. е. то, что должно быть сообщено) — форма непосредственного (прямого) волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного значения.
Самоуправление зародилось у древних славян еще при родовом устройстве и стало развиваться, приобретая все более организованные формы, с появлением общин, которые являлись самоуправляющимися единицами.
Истоки местного референдума в России лежат в первобытном обществе, поскольку прообразом этого политического института признается собрание взрослых членов общества того далекого периода, характеризовавшегося архаикой и примитивизмом органа управления первобытным обществом [8].
Собрания взрослых членов в первобытном обществе выполнили свою историческую миссию, став предвестниками не только местного (или государственного) референдума, но и иных форм выражениям народом своего мнения по вопросам государственной или общественной жизни. Подобные собрания, не смотря на массовость, не обладали организованным характером, поскольку подсчет голосов на них не проводился, «решение» считалось принятым, если в его одобрение слышались наиболее громкие возгласы. Руководил подобным мероприятием Совет старейшин.
В Новгородской судной грамоте [11] содержится упоминание о вече — первичным органе, являющемся значимым в политической системе Новгородской республики. На вече также решались злободневные вопросы, но присутствовали на нем не только посадники, тысяцкие, бояре, владыка, князь, но и представители пяти регионов Великого Новгорода, а также житьи люди, купцы, ремесленники.
В период Киевской Руси вечевые институты продолжали оставаться основной формой народовластия, поскольку вече или народное собрание изначально задумывалось как часть политической организации древнерусского общества [10].
В конечном счете, родоначальником референдума в России может быть по праву названа укоренившаяся к XIII–XIV в. на всей территории государства Российского традиция обсуждать наиболее важные вопросы на вечевом собрании, при этом мнение каждого присутствующего подтверждалось неким подобием голосования и заносилось в официальный документ, который, при возникновении надобности, мог прилагаться к челобитной (челобитью), подаваемой самому государю или государевым сподвижникам.
Важность решений, принимаемых посредством вечевого обсуждения, объяснима с позиции отсутствия у князей полноценной законодательной власти, и по этой причине, что, принимая наиболее важные политические решения, они вынуждены были советоваться с народом.
Период создания Московского государства (вторая половина XV — начало XVI вв.) может быть охарактеризован как устойчивый процесс формирования официальной и стройной структуры земского управления. На общее обсуждение в этот период выносятся только самые важные вопросы, при этом само обсуждение становится более организованным с применением жесткой системы подсчета голосов специально назначенными людьми, заслуживающими доверия
В результате земской реформы Ивана IV появились должностные лица местного самоуправления: городовые приказчики, земские и губные старосты, сотские, десятские, целовальники, которые избирались населением, а их полномочия значительно расширялись, сужая до необходимого уровня вопросы, принимаемые на общем обсуждении, которое все еще олицетворяло собой некое подобие собрания или схода.
В дальнейшей истории России, вплоть до 1917 г. собрания и сходы оставались единственной формой прямого народовластия, платформой для формирования института референдума. Проводились собрания (в том числе при открытом и тайном голосовании) отдельных групп горожан: промышленников, фабрикантов, купцов, мещан, ремесленников (по цехам), которые принимали на себя обязательства по рассмотрению и разрешению вопросов городского обустройства, не представляя собой ни законодательные, ни исполнительные органы народного управления.
Выражение коллективного мнения как целостное направление осуществления народовластия в царской России демонстрировало свою жизнеспособность, благодаря вековым традициям коллективного восприятия власти, приоритетности общих дел и интересов над частными, совместного ведения хозяйства, взаимопомощи и ряда других факторов, определяемых ментальностью славянских народов.
События 1917 г., именуемые Великой Октябрьской Социалистической революцией, повлияли на формирование обновленных начал публичной власти местного уровня [7], но мало что изменили в российской истории референдума. Разумно полагать, что до конца ХХ-го столетия демократия в СССР носила формальный (лозунговый) характер.
Понятие всенародного референдума впервые было дано в Конституции СССР 1936 г. [1], при этом референдум определялся не как голосование, а как всенародный опрос, проводимый по требованию одной из союзных республик (ст. 49). Для решения вопросов местного значения подобная форма не предусматривалось. Аналогичная норма была включена в Конституцию РСФСР 1937 г. [2] (ст. 33).
Референдум как дефиниция теории права, истории государства и права, а также конституционного права может быть определен как публично-значимая форма непосредственного народовластия, олицетворяющая собой совокупность отношений, обеспечивающих участие в управлении государством, субъектами федерации и муниципальными образованиями законодательно установленного круга субъектов, наделенных право выражения своего мнения, признаваемого официальной властью.
Существовавший в СССР порядок проведения референдума объясним с позиции жесткой централизации власти (все наиболее важные вопросы разрешались директивами «сверху», с позиции господствующей коммунистической идеологии и руководящей роли КПСС).
Конституция СССР 1977 г. [3] провозгласила, что наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум) (ст.5), сохранив преемственность с Конституцией СССР 1936 г.
Закон о референдуме был впервые принят в нашей стране 16.10.1990 [4], и касался он также вопросов государственного значения, в частности, первый общероссийский референдум прошел 17.03.1991 по вопросу о введении поста Президента РСФСР; одновременно — общегосударственный референдум о сохранении СССР.
Федеральный закон от 26.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] (далее — ФЗ № 154) был предназначен для переведения местного самоуправления на новый демократический порядок, исключающий директивы сверху, подмену народного управления государственным, сращивание публичной власти и местного самоуправления, освобождение его органов от тотального государственного контроля, введение подлинно демократических выборов в эти органы вместо безальтернативного голосования.
Позитивным моментом ФЗ № 154 может быть названо определение в ст. 1 дефиниции вопросов местного значения как вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ № 154, законами субъектов Российской Федерации. Местный референдум определялся в данной статье в качестве голосования граждан по вопросам местного значения, а в ст. 3 назван в качестве формы осуществления права граждан на местное самоуправление.
Порядок проведения местного референдума был подробно урегулирован в ст. 22 анализируемого Закона: решение о его проведении должно было приниматься органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения. При этом норма о праве населения выражать инициативу о проведении референдума должна быть предусмотрено в уставе муниципального образования.
Из содержания ст. 22 ФЗ № 154 можно заключить, что референдум должен был проводиться на основе всеобщего избирательного права, при непосредственном и на добровольной основе голосовании, которое должно было быть тайным, поскольку контроль за волеизъявлением граждан не допускался.
Решение, принятое на местном референдуме, не нуждалось в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления.
Если для реализации решения, принятого на референдуме, требовалось издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входил данный вопрос, обязан был принять такой акт.
Принятые на местном референдуме решение и итоги голосования подлежали официальному опубликованию (обнародованию).
К сожалению, система голосования в данный промежуток времени испытывала на себя последствия социалистического периода, местные референдумы практически не проводились (известны только единичные случаи), а результаты общегосударственного референдума — не обсуждались.
Легальное определение референдума, применяемое в современной правовой системе и практической деятельности, дано в Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [6] (далее — ФЗ № 67), в котором это понятие именуется формой прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме (п. 53 ст. 2).
В подведение итогов следует отметить, что институт местного референдума в России все еще находится в стадии формирования, апробации методов его назначения и проведения, а также воплощения в жизнь полученных результатов, и исторический опыт в этом процессе играет значимую роль.
Литература:
- Конституция (Основной закон) СССР. Утверждена постановлением VIII Чрезвычайного съезда Союза СССР 05.12.1936 (утратила силу 07.10.1977) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК СССР. 06.12.1936. № 283.
- Конституция РСФСР. Утверждена постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов 21.01.1937 (утратила силу 17.03.1978) // Собрание узаконений РСФСР. 1937. № 2. Ст. 11.
- Конституция СССР. Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 07.10.1977 // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
- Закон РСФСР от 16.10.1990 № 241–1 «О референдуме РСФСР» (утратил силу) // Система «Гарант».
- Федеральный закон от 26.08. 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления (утратил силу 06.10.2003) // Собрание законодательства РФ. 28.08.1995. № 35. Ст. 3506.
- Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 31.07.2020) // Собрание законодательства РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253.
- Белоусова Е. В. Местное самоуправление на рубеже эпох: революционные события 1917 г. и реорганизация публичной власти на местах // Влияние революционных событий 1917 г. на становление и развитие государства и права. Сборник материалов международного студенческого юридического форума (Москва, 26– 27 октября 2017 г.). М.: МосГУ, 2017. С. 57–63.
- Кашанина Т. В. Структура права: монография. М.: Проспект, 2014. 584 с.
- Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муниципальное право: учебник и практикум для академического бакалавриата. М.: Юрайт, 2017. 360 с.
- Овчинников А. И., Бойко Н. А. Народовластие в истории государственности России: политические и правовые традиции // Философия права. 2016. № 5. С. 7–11.
- Новгородская судная грамота. Список 1471 г. // Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 1. М.: Юрид. лит., 1984. С. 45–112.
