В настоящей статье рассматривается сущность и значимость местного референдума. В ходе изучения опыта зарубежных стран выявляется роль местного референдума в построении демократического государства.
Ключевые слова: демократия, местный уровень, факультативный местный референдум, обязательный местный референдум, вопросы местного значения.
Различные реформы прошлого века во всем мире, связанные с усилением статуса и ценности прав человека, стали причиной стремления большинства государств к установлению и укреплению такого политического режима как демократия. Ведь именно такой режим создает благоприятные условия для защиты и реализации прав человека. Говоря о демократии, мы моментально определяем её как власть народа. В теории в более широком понимании демократия является политическим режимом, который характеризуется политическим плюрализмом (существованием легальной оппозиции, различных идеологических течений, политических партий), доминированием закона во всех сферах общественной жизни, высокой степенью реализации прав человека, выборностью органов власти и ее регулярной сменяемостью, реализацией принципа разделения властей, наличием развитого гражданского общества [1, c. 85].
Данный режим, осуществляясь путем своих институтов, подразделяется на следующие формы своего правления: представительная, прямая и смешанная. Нам бы хотелось отметить институт референдума, который является основой смешанной формы демократического правления, позволяющей народу непосредственно осуществлять свою власть. Под референдумом мы понимаем процедуру принятия решений по особо важным вопросам общественной и государственной жизни путем тайного голосования. Иными словами, референдум — это процедура, в которой сам народ принимает или отклоняет предложенный акт. Таким образом, благодаря данному институту, граждане самостоятельно принимают решение на государственном уровне.
Немаловажными вопросами являются и вопросы местного уровня. Поэтому страны с муниципальными образованиями вот уже как несколько десятилетий проводят референдум на местном уровне для разрешения вопросов местного значения. Такие страны как Швейцария, Италия, Польша, Венгрия, Франция, Соединенные Штаты Америки практикуют данный институт уже достаточно долгое время. В теории местный референдум определяют как форму непосредственного осуществления населением местного самоуправления, осуществляемая в целях решения вопросов местного значения [2, c. 187]. Многие ученые-правоведы отмечают, что местный референдум — это в первую очередь гарантия прав, законных интересов и свобод граждан. Ведь граждане не только высказывают свое мнение путем местного референдума, но и юридически устанавливает свое решение, которое в свою очередь играет значимую роль в разрешении возникающих вопросов повседневной жизни.
На сегодняшний день вопросы местного уровня все больше и больше обретают значение в жизни государства, и в связи с этим возрастает потребность развивать данный институт, его правовую регламентацию и порядок проведения. Справедливо будет сперва рассмотреть порядок урегулирования и проведения местного референдума в Швейцарии, так как именно эта страна является местом возникновения вообще самого института референдума.
Эта страна отличается самым частым проведением референдумов, как на федеральном, так и на местном уровне. Буквально каждые три месяца граждане Швейцарии отправляют свои бюллетени со своим голосом по почте. Согласно различным источникам, с момента принятия первой Конституции, а именно с 1848 года по 2023 год, в Швейцарии было проведено более чем 500 федеральных референдумов, точное количество которого приближается уже к 600.
В статье 140 Конституции Швейцарской Конфедерации, принятой в 1999 году, предусмотрено проведение референдумов на кантональном и народном уровнях. На данных уровнях выносятся на голосование следующие вопросы:
a) изменения Союзной конституции;
b) вступление в организации коллективной безопасности или наднациональные сообщества;
c)объявленные срочными союзные законы, которые не имеют конституционного основания и срок действия которых превышает один год; эти союзные законы в течение одного года после их принятия Союзным Собранием подлежат вынесению на голосование.
Вышеперечисленное касается обязательного референдума. Существует и факультативный референдум, который осуществляется по требованию 50 000 избирателей или восьми кантонов. На голосование выносятся:
a) союзные законы;
b) объявленные срочными союзные законы, срок действия которых превышает один год;
c) федеральные решения, поскольку это предусмотрено Конституцией или законом;
d)международно-правовые договоры, которые:
—являются бессрочными и нерасторжимыми;
—предусматривают вступление в международную организацию;
— вводят многостороннюю унификацию права.
Кантональный уровень можно назвать также и административным уровнем в силу того, что кантоны — это административная территориальная единица Швейцарии. Такому делению служит такое историческое событие как священная клятва трёх уркантонов Швиц, Ури и Унтервальден, которая предусматривала помощь друг другу и сотрудничество между собой при вражеском нападении. На сегодняшний день Швейцария состоит из 26 кантонов.
Кантон практически представляет из себя самостоятельное государство со своей конституцией. Конституция Швейцарии гласит, что «Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Союзной конституцией. Они осуществляют все права, которые не переданы Союзу».
Кроме указанных вопросов в 140 статье Конституции Швейцарии, на кантональном уровне референдумы также проводятся по вопросам, касающимся крупных государственных проектов, налогообложения, жилищного строительства, освоения территории, социальной политики, проблем образования и окружающей среды.
Вопросы регионального значения кантоны также могут разрешить путем административной инициативы (кантональной инициативы). Это используется для того, чтобы потребовать проведения определенной работы в сфере государственного управления (например, строительства новой школы или новой дороги).
Местный уровень в Швейцарии состоит из общин. Община — это фундаментальный уровень территориального устройства Швейцарии и административно-территориальная единица кантона. Конституция этой страны определяет гражданина общины и гражданином кантона и самой конфедерации. Иными словами, гражданин Швейцарии — это в первую очередь гражданин общины.
В общинах также существует институт прямой демократии. Кантон, к которому относится община, определяет порядок проведения референдума на местном уровне. Местный референдум в общинах направлен на одобрение либо отклонение решений муниципальных органов общин. Круг вопросов, по которым проводятся местные референдумы указан в уставе коммун (общин). Вопросы референдума в общинах касаются в большинстве случаев территориальных и фискальных аспектов. Примерами могут послужить местные референдумы:
— по нормативно-правовым актам (устав общины, правила застройки);
— по административным актам;
— по бюджетным вопросам;
— по вопросам выхода и вступления в общину [3, c. 35].
Таким образом, мы можем понять, что Швейцария — это то государство, где институт референдума не только существует, но и активно реализуется на всех трех уровнях. Благодаря такой системе народ Швейцарии напрямую осуществляет свою власть, тем самым решает свою дальнейшую судьбу самостоятельно. Однако, есть достаточно сторонников, которые против использования института референдума так часто, как это делается в Швейцарии. Они указывает на такие аргументы, как снижение роли и важности представительной демократии, принятие неэффективных решений со стороны народа в силу недостаточности знаний и осведомленности, а также немалые расходы для проведения мероприятий, связанных с референдумом.
В России на сегодняшний день местный референдум также не обделен вниманием. В Конституции Российской Федерации в статье 130 указано, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Отметим, что Российская Федерация отличается своим четким и на законном уровне регулированием местного референдума. Законодательством строго предусмотрены все аспекты проведения местного референдума. Данный институт регулируется в первую очередь Конституцией РФ, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законами о местном референдуме субъектов РФ и уставами муниципальных образований. На основании вышеуказанных нормативных актов рассмотрим данный институт и его особенности.
Предметом референдума местного уровня, согласно статье 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», не могут являться такие вопросы как:
1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
2) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;
3) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
4) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Остальные ограничения, за исключением указанных в статье 12 Федерального закона, не допускаются. Стоит отметить, что принятие государственным органом или органом местного самоуправления решения по вопросу, который выносится на референдум, не исключает проведения референдума по этому вопросу.
Местный референдум назначается представительным органом муниципального образования. В случае отсутствия такого органа или непринятия решения уполномоченным органом о проведении в срок, местный референдум назначается судом. Вдобавок, референдум назначается только в воскресенье, не являющимся:
— предпраздничным и нерабочим днем;
— днем, следующим за нерабочим праздничным днем;
— днем, объявленным рабочим днем.
В местном референдуме вправе участвовать лица, которые в первую очередь являются гражданами Российской Федерации и проживают на территории муниципального образования, в котором необходимо провести референдум. Также граждане вправе инициировать местный референдум наряду с общественными и избирательными объединениями, которые зарегистрированы органами юстиции не позднее чем за шесть месяцев до дня обращения в соответствующий орган с инициативой проведения референдума, уставы которых предусматривают участие в выборах и референдуме.
Итог, а именно волеизъявление граждан в виде решения, обязателен для всей территории определенного муниципального образования. Отменить или изменить данное решение допустимо только путем принятия другого решения на местном референдуме или судом в случае признания недействительности решения.
Как и в Швейцарии, в России существуют референдумы на общегосударственном, региональном и местном уровнях. На практике, в России местный референдум не считается спящим институтом. Его больше всего осуществляют в сравнении с региональным и общегосударственным. Однако, рассматриваемые вопросы весьма однообразные и касаются территориальных аспектов, введения самообложения граждан либо введения платежей в сумме от 100 рублей до 1000 рублей и использования этих средств на различные местные нужды. В 2018 году Волгоградская область отличилась от единообразия и рассмотрела на референдуме вопрос о местном времени, в результате которого часы в этой области были переведены на один час вперед.
В Польше лестница административного деления начинается с гминов, то есть общин. На гминном уровне также существует наш изучаемый институт. Местный референдум в гминах проводится в обязательном и факультативном порядке. В обязательном порядке рассматриваются такие вопросы как:
— отстранение гминного совета;
— отстранение войта;
— самооблажение жителей налогом на общественные дела.
В ходе факультативного референдума рассматриваются иные важные вопросы для проживающих граждан на территории гмины.
В остальных государствах, например, в Италии, Германии, Венгрии также существуют обязательные и факультативные местные референдумы. Исходя из общих правил данных государств, обязательные проводятся по вопросам изменения территориального устройства и финансовых проблем, в то время как факультативные отведены иным важным вопросам, волнующим жителей территориальных единииц. Еще одним объединяющим аспектом этих стран является необходимое участие более половины лиц, обладающих правом голоса, для состоявшегося местного референдума, а решение принимается, если более половины голосовавших проголосовали «за». К общему принципу стран при реализации местного референдума можно отнести принцип участия на равном, непосредственном и добровольном основаниях.
Демократия, являясь системой, где воля народа должна быть основой власти правительства, служит воплощением интересов, прав и свобод каждого человека. И выбирая путь демократического развития, нередко забывается фундаментальный и необходимый его уровень, а именно институт местного самоуправления. Объявляя принадлежность власти народу, в основных законах многих стран не предоставляется обществу возможности самостоятельно решать по крайней мере вопросы местного уровня. В ходе изучения опыта рассмотренных нами зарубежных стран можно выявить целостную и разработанную систему института референдума на местном уровне. Эти страны признают местный референдум высшим непосредственным выражением воли населения. Ведь именно вопросы местного значения больше всего волнуют граждан. И на наш взгляд, местный референдум выступает эффективной, действенной и приближенной к гражданам формой реализации непосредственной демократии.
Поскольку к вопросам местного значения относятся такие вопросы, с которыми жители административно-территориальных единиц сталкиваются в повседневной жизни, наблюдается большой интерес граждан Республики Узбекистан к участию в их решении. Нередки случаи, когда решения хокимов являются незаконными и тем самым нарушают конституционные права граждан. В 2020 году на заседании Сената председатель Танзила Нарбаева сообщила, что согласно статистике, в 2019 году суды рассмотрели почти 3000 дел, связанных с решениями хокимов, из которых 1255 (42 %) признаны незаконными. И по этой причине в местном самоуправлении немаловажную роль играет институт прямой демократии, что позволит жителям самостоятельно и непосредственно принимать решения по наиболее важным вопросам местного значения. Опыт практикующих зарубежных стран института местного референдума позволит выявить наиболее эффективное направление развития данного института и определить возможности создания институциональных основ для реализации местного референдума в Республике Узбекистан.
Литература:
- Новейший политологический словарь/ авт.-сост. Д. Е. Погорелый, В. Ю. Фесенко, К. В. Филиппов. — Ростов н/Д: Феникс, 2010. — 318 с. — (Словари).;
- Муниципальное право: учебник / С. Г. Соловьев, Е. И. Бычкова. М., 2015, 461 c.;
- Кондратович НМ. Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления в зарубежных странах. Журнал Белорусского государственного университета. Право. 2022;2:33–40.;
