Частно-государственное партнерство является одним из феноменов сферы гражданского общества во взаимодействии с государством и его органами. Данная тема очень интересна в силу того, что она представляет повышенный интерес для правоведения с точки зрения коллизий правового регулирования. Так, сфера предпринимательской деятельности имеет преимущественно гражданско-правовое регулирование, государство, как правило, опирается на административно-властный аппарат, то есть, на административное право. Два этих правоотношения — гражданские и административные — являются совершенно разными по своим методам и принципам, которые очень тяжело совместить и найти между ними баланс.
Несмотря на это по данной теме были написаны работы такими учеными, как И. А. Губанов [9], В. В. Орлов [10], В. Г. Варнавский [8] и др. Частно-государственное партнерство в предпринимательской деятельности представляется как совокупность экономических, правовых, социальных и налоговых мер, позволяющих бизнесу взаимодействовать с государством на определенных условиях, получая различные преференции от такого сотрудничества. Государство получает возможность участвовать в развитии реального сектора экономики, формируя таким образом экономический фундамент как для своего существования, так и для становления гражданского общества, которое тесно связано с бизнесом и предпринимательской деятельность, поскольку лишь предпринимательская деятельность может дать экономическую и финансовую самостоятельность ее субъектам, формируя класс эффективного собственника.
Частно-государственное партнерство опирается на конституционно-правовое регулирование, а также на баланс публичного и частного права. Согласно ч.1 ст.34 Конституции РФ [1] каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
В соответствии с п.1 ст.37 Конституции РФ труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.
Предпринимательская деятельность в таком случае опирается на принципы свободного волеизъявления и выглядит как один из видов трудовой деятельности или профессиональных занятий. Предпринимательская деятельность получает существенное социальное и экономическое значение, поскольку она выступает альтернативой наемному труду и руководствуется свободой деятельности как основным критерием, чего не имеется в иных трудовых отношениях. В таком случае необходимо дать характеристику предпринимательской деятельности как исследуемому объекту.
Согласно ч.1 ст.2 Гражданского Кодекса РФ [2] гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, должны быть зарегистрированы в этом качестве в установленном законом порядке, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Это означает, что для признания деятельности предпринимательской, она обязательно должна быть зарегистрирована в соответствующем государственном органе. Согласно ст.2 Федерального закона № 129 «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [3] государственная регистрация осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в том числе его территориальными органами (далее — регистрирующий орган). Таким регистрирующим органом, признающим лиц в качестве субъектов предпринимательской деятельности, является налоговый орган. В соответствии с п.1 Постановления Правительства РФ № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» [5] Федеральная налоговая служба (ФНС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств.
Таким образом, возможность вступления в партнерские отношения для государства и субъекта предпринимательской деятельности появляется лишь после его государственной регистрации в налоговом органе. В таком случае для того, чтобы представить теоретические основы и методы, на которых будут строиться партнерские отношения, необходимо исследовать принципы предпринимательской деятельности и принципы налоговой деятельности как административно-надзорной и контрольной деятельности государства за субъектами предпринимательства.
Предпринимательская деятельность строится полностью на гражданско-правовых принципах — это равенство участников правоотношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, и их судебная защита.
Налоговая деятельность является жестко администрируемой деятельностью государственных органов и строится исключительно на административных и фискальных принципах. К экономическим принципам налогообложения ученые относят принцип справедливости, принцип соразмерности налогообложения, принцип максимального учета интересов и возможностей налогоплательщиков, принцип экономической эффективности налогообложения, принцип рентабельности налоговых мероприятий [11, с.34]
Анализ и сравнительно-правовая характеристика указанных принципов показывает, что между ними вполне может быть найдено компромиссное и сбалансированное решение, которое могло бы привести к возникновению партнерских отношений в такой непростой сфере, как налогообложение субъектов предпринимательской деятельности. Поскольку по своему определению предпринимательская деятельность направлена на извлечение прибыли и получение доходов от использования любого своего имущества, навыков и умений, то именно прибыль от занятия такой деятельностью является ключевым объектом внимания со стороны государства при фискальном подходе к предпринимательству [6, с.23]
Прибыль является объектом налогообложения, при этом конституционной обязанностью любого гражданина является уплата налогов, обязательных платежей и иных сборов в бюджет (ст.57 Конституции РФ). Таким образом, на конституционном уровне императивно закреплена юридическая обязанность по уплате всеми гражданами, в том числе, и субъектами предпринимательской деятельности налогов и сборов, а также иных обязательных платежей в бюджет. То есть, частно-государственное партнерство в данной сфере возможно лишь в том случае, если определенные принципы налогообложения позволят налогово-фискальным органам РФ смягчать существующий режим налогообложения, снижать размер некоторых налогов и сборов в целях построения социального, экономического и прочего партнерства в сфере предпринимательства [7, с.9–10]
Именно такие принципы и были представлены нами выше — это принцип соразмерности налогообложения и принцип максимального учета интересов и возможностей налогоплательщиков. Последний, пожалуй, можно назвать фундаментальным принципом, ложащимся в основу механизма частно-государственного партнерства. Интересы субъектов предпринимательской деятельности, очевидно, исходя из самого смысла и природы предпринимательства, заключаются в извлечении максимально возможной прибыли при минимальных рисках от предпринимательской деятельности. Максимальный учет подобных интересов налогоплательщика — субъекта предпринимательства — должен сочетаться с принципом справедливости и принципом экономической эффективности налогообложения, то есть, государство, взимая налоги с субъекта предпринимательской деятельности, также должно руководствоваться экономическими соображения максимальной эффективности процесса налогообложения с сочетанием справедливого подхода. На наш взгляд, сочетание указанных принципов может быть достигнуто только путем применения таких фундаментальных критериев партнерства, которых не предусмотрено налоговым и административным правом — это принципы добросовестности, разумности и справедливости. Ведущую роль играет здесь разумность: государство в целях достижения экономически эффективного налогообложения должно разумно и справедливо подходить к взиманию налогов с субъекта предпринимательства и учитывать в процессе налогообложения не только собственные экономические интересы, но и находить баланс с экономическими интересами и возможностями налогоплательщика. Все это в комплексе указывает на достаточно гибкий и адаптивный с социально-экономической точки зрения механизм баланса интересов государства (публичных интересов) и интересов предпринимателя (частных интересов). Все указывает на то, что механизм налогообложения не может и не должен быть закоснелым, механистичным, жестким и не допускающим компромиссов. Налоговая политика государства с учетом механизма частно-государственного партнерства должна учитывать потребности и интересы обеих сторон-партнеров. Таким образом, частно-государственное партнерство (ЧГП) является ничем иным, как частным случаем фундаментального механизма теории государства и права — достижения и установления баланса частного и публичного начала в праве.
В целях нормативно-правового регулирования таких начал и разработки юридического обеспечения механизма ЧГП государством был принят Федеральный закон № 224 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» [4].
Согласно ст.3 ФЗ № 224 под государственно-частным партнерством, муниципально-частным партнерством понимается юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве (МЧП), заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
Очень важно изучить правовую природу ЧГП, ее характеристику, предлагаемую данным ФЗ. Анализ данного понятия показывает, что стороны распределяют между собой только риски. При этом под публичным партнером понимается Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный им орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает глава муниципального образования или иной уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Под частным партнером понимается российское юридическое лицо, с которым в соответствии с настоящим Федеральным законом заключено соглашение.
К сожалению, индивидуальный предприниматель как субъект предпринимательской деятельности не вошел в категорию частного партнера, что несколько снижает правовую и экономическую ценность данного ЧГП, закрепленного путем ФЗ № 224. При этом нельзя не отметить, что такое определение ЧГП ничего не говорит о распределении прибыли, либо об определенных налоговых послаблениях, о чем отмечалось нами ранее. Тем не менее, правовым механизмом, в форме которого законодатель предлагает закрепить механизм ЧГП, является ни что иное, как гражданско-правовой договор. В соответствии со ст.3 ФЗ № 224 соглашение о ЧГП, соглашение о МЧП — гражданско-правовой договор между публичным партнером и частным партнером, заключенный на срок не менее чем три года в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Федеральным законом. Подобный подход не может не расцениваться позитивно, поскольку именно гражданско-правовое соглашение позволяет снизить и исключить административно-правовые барьеры и нагрузки, которые существуют между публичным партнером как представителем государства и частным партнером, чья деятельность подчиняется исключительно гражданско-правовому регулированию.
Таким образом, подводя итог всему отмеченному нами, стоит заключить, что механизм ЧГП, юридически разработанный и закрепленный в виде отдельного ФЗ, оценивается исключительно положительно, поскольку он позволяет разрешить коллизию и неопределенность между административным и гражданским правом, регулирующим деятельность публичного и частного партнера, разрешить противоречие императивного и диспозитивного метода. Тот факт, что ЧГП относится к сфере гражданского права, позволяет распространить на него все принципы цивилистики с некоторыми отдельными исключениями, обусловленными правовым статусом публичного партнера. В целом разработанный механизм ЧГП применяется на настоящий момент очень широко во многих отраслях — от жилищного строительства, до инвестиций в средний и крупный бизнес.
Литература:
- Конституция РФ от 12.12.1993г. // РГ — 04.07.2020г. — № 220
- Гражданский Кодекс РФ часть 1 от 30.11.1994г. № 51-ФЗ // РГ — 08.12.1994г. — № 238–239
- Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // РГ — 10.08.2001г. — № 153
- Федеральный закон от 13 июля 2015г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // РГ — 17.07.2015г. — № 156
- Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» // РГ — 06.10.2004г. — № 219
- Беспалов М. В. Развитие предпринимательской деятельности на основе построения эффективной налоговой политики в условиях нестабильной экономики // Финансы и кредит — 2009г. — № 2, с.21–25
- Бочарова О. Н. Поддержка предпринимательской деятельности и основные направления процесса построения эффективной налоговой политики // Социально-экономические явления и процессы — 2011г. — № 3–4, с.7–12
- Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы и перспективы // Отечественные записки — 2004г. — № 6
- Губанов И. А. Государственно-частное партнерство в реализации функций российского государства: вопросы теории и практики: дисс. канд. юрид. наук. СПб., 2010г. 244с.
- Орлов В. В. Государственно-частное партнерство в системе экономических отношений: дисс. канд. эконом. наук. Кострома, 2012г. 200с.
- Паскачев А. Б. Принципы налогообложения // Российское предпринимательство — 2012г. — № 4, с.32–35
