В юридической литературе вопрос о компетенции таможенных органов по таможенному оформлению товаров остается не исследованным. Проблематика разграничения компетенции таможенных органов остается на уровне констатации существования в системе таможенных органов Центральной акцизной и Центральной энергетической таможен, которые производят таможенное оформление отдельных видов товаров. Думается, вопрос о компетенции таможенных органов по таможенному оформлению товаров более сложный и требует тщательного изучения. В условиях экспоненциального роста объемов трансграничного перемещения товаров особенно актуальной является решение проблемы оптимизации таможенного оформления товаров без ущерба качеству таможенного контроля.
Не секрет, что таможенное оформление определенных видов товаров, – например, древесина и изделия из нее, нефть и природный газ, драгоценные металлы и драгоценные камни и пр., – требует от должностных лиц таможенных органов знания общих сведений о свойствах, характеристиках, особенностях товаров для тщательного проведения документального и фактического контроля. После таможенного оформления некоторых товаров, – в частности, транспортных средств, алкогольных напитков и пр. – следует совершение административных процедур для легализации данных товаров (например, выдача паспортов транспортных средств, акцизных марок). Все вышеизложенные обстоятельства выводят на первый план такие правовые инструменты, как специализация и дифференциация таможенного оформления.
Частью 2 статьи 6 Таможенного кодекса Таможенного союза предусмотрено, что система таможенных органов, их права, обязанности и ответственность определяются законодательством государств – членов Таможенного союза. В соответствии с положениями статьи 10 Федерального закона «О таможенном регулировании» компетенция региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов по осуществлению конкретных функций, совершению определенных таможенных операций, а также регион деятельности этих таможенных органов определяются ФТС России. ФТС России вправе создавать специализированные таможенные органы, а также свои структурные подразделения (департаменты, управления), компетенция которых ограничивается отдельными правомочиями для выполнения некоторых функций, возложенных на таможенные органы, либо для совершения таможенных операций в отношении определенных видов товаров.
Пунктами 6.1 и 6.2 Положения о Федеральной таможенной службе [1] ФТС России предоставлены широкие полномочия в части создания, реорганизации, ликвидации региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов, в том числе специализированных таможенных органов, компетенция которых ограничивается отдельными правомочиями для выполнения некоторых функций, возложенных на таможенные органы, либо для совершения таможенных операций в отношении определенных видов товаров. ФТС России имеет также право определять регион деятельности таможенных органов.
Ю.Ф.Азаров указывает, что специализация таможенных органов может заключаться как в установлении для них лишь отдельных правомочий для выполнения некоторых из функций, возложенных на таможенные органы в целом, так и в возможности совершения таможенных операций в отношении определенных категорий товаров. К числу специализированных относятся Центральное экспертно-криминалистическое региональное таможенное управление, оперативные, акцизные и тыловые таможенные органы, кинологический центр, а также таможенные органы, специализирующиеся на таможенном оформлении и таможенном контроле товаров, перевозимых воздушным транспортом, таможенные органы, специализирующиеся на таможенном оформлении ввозимых (вывозимых) драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенные органы, специализирующиеся на таможенном оформлении и таможенном контроле товаров, перемещаемых трубопроводным транспортом и по линиям электропередачи. [2]
По общему правилу, декларация на товары может быть подана любому таможенному органу, правомочному регистрировать таможенные декларации (часть 1 статьи 205 Федерального закона «О таможенном регулировании»). ФТС России предоставлено право устанавливать определенные таможенные органы для декларирования отдельных видов товаров только в случаях создания специализированных таможенных органов для совершения таможенных операций в отношении определенных категорий товаров исходя из необходимости наличия у должностных лиц таможенных органов специальных познаний о таких товарах, как культурные ценности, изделия из драгоценных металлов и драгоценных камней, вооружение, военная техника и боеприпасы, радиоактивные и делящиеся материалы и другие специфические товары, либо исходя из необходимости создания условий для ускоренного выпуска таких товаров, как экспресс-грузы, выставочные образцы, товары, ввозимые в особую экономическую зону и вывозимые из особой экономической зоны, иных товаров.
Применительно к таможенному оформлению мы полагаем спорным ограничиться лишь понятием «специализация таможенного оформления» ввиду большой объемности и разрозненности критериев для дробления таможенного оформления товаров между отдельными таможенными органами.
Пунктом 1 Приказа ФТС России от 16.03.2011 № 559 «О таможенных органах, правомочных регистрировать таможенные декларации» [3] установлено, что таможенные посты, за исключением тыловых и указанных в приложении к данному приказу, правомочны регистрировать таможенные декларации независимо от таможенной процедуры, целей перемещения товаров, а также от категории лиц, перемещающих товары и подающих таможенную декларацию. Иные таможенные органы неправомочны регистрировать таможенные декларации.
Из вышеизложенного следует, что регистрировать таможенные декларации, и, следовательно, производить таможенное оформление могут только таможенные посты. Большинство таможенных постов наделены общей компетенцией – правом совершать таможенные операции в отношении всех товаров, за исключением определенных видов товаров. К числу таможенных постов общей компетенции можно отнести, например, Линскинский таможенный пост и Воронежский северо-восточный таможенный пост Воронежской таможни, Алексеевский, Губкинский и Новооскольский таможенные посты Белгородской таможни, Елецкий таможенный пост, таможенный пост Новолипецкий металлургический комбинат, таможенный пост Стинол Липецкой таможни и пр.
Еще один видом компетенции таможенных органов по производству таможенного оформления следует признать расширенную компетенцию. Таможенные посты, наделенные расширенной компетенцией, совершать таможенные операции в отношении тех же товаров, что и таможенные посты общей компетенции, но также и в отношении некоторых иных (специфических) видов товаров. В частности, можно упомянуть Приказ ФТС России от 22.09.2010 № 1746 [4] определил таможенные органы, правомочные совершать таможенные операции в отношении товаров транспортных средств, перемещаемых физическими лицами. Поименованные в данном приказе таможенные посты (за исключением таможенных постов Центральной акцизной таможни) обладают как общей компетенцией по производству таможенного оформления товаров, так и вправе совершать таможенные операции в отношении транспортных средств, перемещаемых физическими лицами. Таможенные органы, не названные в пунктах 2-6 и приложении № 1 данного приказа, не обладают компетенцией по совершению таможенных операций в отношении транспортных средств, ввозимых в Российскую Федерацию физическими лицами для личного пользования. Приказ ФТС России от 15.10.2010 № 1892 [5] также устанавливает расширенную компетенцию для ряда таможенных постов в виде правомочий по совершению таможенных операций, связанных с принятием таможенных деклараций и выпуском товаров, классифицируемых в товарных позициях 4401, 4403, 4404, 4406, 4407 Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Таможенного союза, вывозимых с территории Российской Федерации и помещаемых под таможенную процедуру экспорта. В целом Приказов ФТС России, устанавливающих расширенную компетенцию для таможенных органов, достаточно большое количество и перечисление их всех не имеет практического смысла. В качестве примера таможенных постов, наделенных расширенной компетенцией, следует назвать Правобережный и Левобережный таможенные посты, таможенный пост Аэропорт Воронеж Воронежской таможни, Белгородский, Грайворонский и Старооскольский таможенные посты Белгородской таможни, Липецкий и Правобережный таможенные посты Липецкой таможни и пр.
В противоположность таможенным органам с расширенной компетенцией созданы и в настоящее время действуют таможенные органы с усеченной компетенцией. Ограничение компетенции, в частности, установлено для приграничных таможенных постов, перечисленных в приложении к Приказу ФТС России от 16.03.2011 № 559. Данные таможенные посты вправе регистрировать таможенные декларации только в отношении:
а) товаров, перемещаемых физическими лицами, в том числе представителями юридических лиц;
б) товаров, помещаемых под таможенные процедуры выпуска для внутреннего потребления и экспорта, таможенное декларирование которых осуществляется с использованием транспортных (перевозочных), коммерческих и (или) иных документов в качестве деклараций на товары;
в) товаров, помещаемых под таможенную процедуру временного ввоза (допуска), под таможенные процедуры, заявляемые для завершения таможенной процедуры временного ввоза (допуска), под таможенную процедуру беспошлинной торговли, временного вывоза, специальную таможенную процедуру, а также перемещаемых через государственную границу Российской Федерации припасов;
г) живых животных;
д) сообщений, иных материалов и профессионального оборудования, которые перемещаются через таможенную границу для производства и выпуска средств массовой информации;
е) товаров, перемещаемых определенными категориями лиц, и (или) определенных видов товаров в случае, если отдельными нормативными правовыми актами ФТС России эти таможенные органы наделены компетенцией на совершение таможенных операций в отношении указанных товаров;
ж) транспортных средств международной перевозки при осуществлении международных перевозок товаров, пассажиров и багажа.
Несмотря на то, что в настоящее время реализуется Концепция таможенного оформления и таможенного контроля товаров в местах, приближенных к государственной границе Российской Федерации [6, c.125–132], которая предусматривает перемещение таможенного оформления в приграничные районы, на текущий момент времени существование приграничных таможенных органов с усеченной компетенцией представляется обоснованным. В большинстве приграничных районов отсутствуют таможенно-логистические терминалы, что не позволяет обеспечить таможенное оформление вблизи границы. В связи с чем приграничные таможенные органы в большинстве своем ограничены в своих полномочиях по таможенному оформлению товаров.
Последним видом компетенции таможенных органов по производству таможенного оформления является исключительная компетенция, которая заключается в абсолютном правомочии совершать таможенные операции в отношении товаров определенного вида. Таможенные органы исключительной компетенции замкнуты на совершение таможенных операций в отношение специфических товаров, причем иные таможенные органы оформлять в таможенном отношении такие товары не вправе.
Приказом ФТС России от 01.06.2011 № 1144 «О компетенции таможенных органов по совершению таможенных операций в отношении подакцизных и других определенных видов товаров» [7] установлено, что таможенные посты Центральной акцизной таможни, за исключением Специализированного таможенного поста Центральной акцизной таможни, являются специализированными таможенными органами, чья компетенция ограничивается исключительно совершением таможенных операций в отношении подакцизных и других определенных видов товаров, указанных в приложении № 1 к данному приказу. Центральная акцизная таможня, а также подчиненные ей таможенные посты в Центральном, Северо-Западном, Южном и Северо-Кавказском федеральных округах осуществляют обеспечением импортеров акцизными марками. Центральная акцизная таможня аккумулирует правомочия по осуществлению таможенного оформления подакцизных и иных специфических товаров, а также обеспечению импортеров акцизными марками. Часть специфических товаров может быть оформлена в таможенном отношении в иных таможенных органах расширенной компетенции (например, транспортные средства, за исключением определенных марок). Подакцизные товары в регионе деятельности Приволжского, Уральского, Сибирского и Дальневосточного таможенных управлений могут быть оформлены на таможенных постах расширенной компетенции. Причем в этом случае обеспечение импортеров акцизными марками осуществляет какая-либо одна таможня в пределах одного федерального округа. Правомочиями по осуществлению таможенных операций в отношении драгоценных металлов и драгоценных камней обладают только Северо-Западный акцизный и Калининградский акцизный таможенные посты Центральной акцизной таможни.
В литературе отмечается, что создание Центральной акцизной таможни явилось отражением экономической политики государства, направленной на ужесточение контроля за поступление в Россию подакцизных товаров, взыскание в полном объеме акцизов и других таможенных платежей и пополнение за счет этого федерального бюджета. [8, с. 104]
Центральная энергетическая таможня является еще одним таможенным органом исключительной компетенции, обладающим правомочиями по совершению таможенных операций в отношении энергоносителей (газовый конденсат, природный газ, уголь каменный, лигнит (бурый уголь), торф, кокс, горючие сланцы, электроэнергия) и продуктов их переработки [9], транспортных средств, используемых в целях их перемещения через таможенную границу Российской Федерации, а также прибытия и убытия буксиров, используемых для поисковых, спасательных и буксирных операций. Регионом деятельности Центральной энергетической таможни является Российская Федерация.
От установления таможенным органам компетенции по таможенному оформлению товаров необходимо отграничивать определение мест таможенного оформления товаров. Приказом ФТС России от 13.04.2011 № 779 [10] установлено, что лишь три таможенных органа, расположенных в Москве и Московской области, обладают полномочиями по совершению таможенных операций в отношении товаров фармацевтической продукции товарных позиций 3002 – 3004 Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Таможенного союза, помещаемых под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления. Данное ограничение полномочий таможенных органов распространяется лишь на Москву и Московскую область – в остальных регионах России фармацевтическая продукция вышеуказанных товарных позиций может быть оформлена в таможенном отношении в любом таможенном органе общей компетенции. Следовательно, главными целями, которые преследовала ФТС России при издании указанного приказа, являются:
– усиление контроля за таможенным оформлением фармацевтической продукции в регионе;
– применение административного метода для постепенного вытеснения таможенного оформления фармацевтической продукции за пределы Московской области.
В качестве яркого примера административного воздействия на внешнеэкономическую деятельность путем ограничения мест таможенного оформления с целью прекращения трансграничного оборота определенных товаров следует назвать Приказ ФТС России от 02.12.2008 № 1514 [11]. Данным приказом были определены таможенные органы, в которых производилось таможенное оформление и таможенный контроль экспортируемых отходов и лома черных и цветных металлов – товаров, не обладающих специфическими свойствами, не требующими особых знаний при их таможенном оформлении и таможенном контроле. До издания приказа и после признания его недействующим решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.10.2009 № 4671-5327-9013/09 [12] экспортеры отходов и лома черных и цветных металлов не были и по настоящее время не ограничены территориально в выборе таможенных органов, производящих таможенное оформление. Любопытно отметить, что ФТС России рассматриваемым приказом для таможенного оформления отходов и лома черных и цветных металлов были определены:
– в регионе деятельности Центрального таможенного управления – Новомосковский таможенный пост Смоленской таможни;
– в регионе деятельности Северо-Западного таможенного управления – таможенный пост Морской порт Мурманск Мурманской таможни, таможенный пост Гавань Балтийской таможни и таможенный пост Морской порт Калининград им. Н.С.Хазова Калининградской областной таможни;
– в регионе деятельности Южного таможенного управления – таможенный пост Речной порт Ростов-на-Дону Ростовской таможни и таможенный пост Морской порт Таганрог Таганрогской таможни;
– в регионе деятельности Дальневосточного таможенного управления – таможенный пост Морской порт Петропавловск-Камчатский Камчатской таможни и таможенный пост Морской порт Магадан Магаданской таможни.
Также на таможенное оформление экспортируемого лома черных и цветных металлов были уполномочены по одному таможенному посту из Приволжского, Уральского и Сибирского таможенных управлений. Перечисленные таможенные посты Южного таможенного управления, а также таможенный пост Гавань Балтийской таможни и таможенный пост Морской порт Калининград им. Н.С.Хазова Калининградской областной таможни Северо-Западного таможенного управления на момент издания и вступления в силу Приказа ФТС России от 02.12.2008 № 1514 являлись специализированными таможенными органами, чья компетенция ограничивалась исключительно совершением таможенных операций в отношении товаров, перемещаемых морским (речным) транспортом, и иными видами транспорта лишь в определенных случаях [13]. Экспортеры тем самым вынуждались использовать лишь морской вид транспорта для вывоза товара. Удаленность от основных транспортных путей избранных ФТС России таможенных постов делало экономически нецелесообразным экспорт товара в регионе деятельности Дальневосточного таможенного управления, равно как и в регионе деятельности остальных таможенных управлений. При таких обстоятельствах Высший Арбитражный Суд Российской Федерации решением от 12.10.2009 № 4671-5327-9013/09 обоснованно признал Приказ ФТС России от 02.12.2008 № 1514 недействующим.
Приведенный пример достаточно явно демонстрирует возможности ФТС России по влиянию на интенсивность трансграничного товарооборота путем установления мест таможенного оформления товаров, изменения компетенции таможенных органов.
Изменение компетенции таможенных органов далеко не всегда направлено на создание административных барьеров внешнеэкономической деятельности, но большей частью преследует цели повышения качества таможенного оформления и таможенного контроля товаров. Заметим, что таможенное оформление каждого товара в той или иной степени требует от должностных лиц таможенных органов познаний в области товароведения, науки и техники. Проведение фактического контроля, безусловно, при необходимости может быть осуществлено при участии специалиста, обладающего специальными знаниями и навыками необходимыми для оказания содействия таможенным органам, в том числе при применении технических средств. Проведение документального контроля до и после выпуска товаров (в частности, проверка правильности заявленного декларантом классификационного кода товара по ТН ВЭД ТС, таможенной стоимости товар и т.д.) осуществляется только должностными лицами таможенных органов, от которых в таком случае требуется наличие углубленных познаний относительно свойств и характеристик оформляемых товаров. Ввиду чего ФТС России выделяет таможенные органы с расширенной и исключительной компетенцией с целью повышения качества таможенного оформления специфических товаров и усиления контроля за собираемостью таможенных платежей. Тем самым ФТС России осуществляет специализацию и дифференциацию таможенного оформления.
Под специализацией таможенного оформления товаров следует понимать создание таможенных органов с расширенной компетенцией. Специализация таможенного оформления – процесс естественный при стремлении к оптимизации и ускорению таможенного оформления без ущерба качеству таможенного контроля. Причем в условиях внедрения технологии электронного декларирования и удаленного выпуска товаров специализация таможенного оформления товаров представляется исключительно благом как для государства, так и для участников внешнеэкономической деятельности.
Дифференциация таможенного оформления заключается в создании таможенных органов с исключительной компетенцией по совершению таможенных операций в отношении специальных видов товаров. В отличие от специализации, дифференциация таможенного оформления, по нашему мнению, используется только в интересах государства при необходимости усиления контроля за перемещение стратегически важных товаров, например, энергоносителей, драгоценным металлам и драгоценным камням. В то же время создание Центральной акцизной таможни, производящей таможенное оформление автомобилей отдельных марок, подакцизных и иных товаров – по нашему мнению, не относящимся к категории «стратегически важных товаров», – выглядит весьма спорным по двум причинам. Во-первых, с таможенным оформлением подакцизных товаров, а также автомобилей определенных марок успешно справляются таможенные органы расширенной компетенции. Во-вторых, большинство таможенных постов Центральной акцизной таможни достаточно удалены от границы, что не позволяет им вписаться в Концепцию таможенного оформления и таможенного контроля товаров в местах, приближенных к государственной границе Российской Федерации. Как представляется, что вопрос таможенного оформления подакцизных и иных видов товаров, отнесенных к компетенции Центральной акцизной таможни, с большим успехом может быть решен в рамках специализации таможенного оформления путем равномерного распределения правомочий по таможенному оформлению товаров между иными таможенными органами, расположенными за пределами Московской и Ленинградской областей.
Литература:
О федеральной таможенной службе : Постановление Правительства Российской Федерации от 26.07.2006 № 459 (в ред. Постановлений Правительства Российской Федерации от 21.04.2008 № 288, от 05.06.2008 № 437, от 07.11.2008 № 814, от 27.01.2009 № 43, от 10.03.2009 № 219, от 20.02.2010 № 75, от 15.06.2010 № 438, от 08.12.2010 № 1002, от 20.06.2011 № 480) // СЗ РФ. 2006. № 32. Ст. 3569; 2008. № 17. Ст. 1883; 2008. № 24. Ст. 2867; 2008. № 46. Ст. 5337; 2009. № 6. Ст. 738; 2009. № 12. Ст. 1429; 2010. № 9. Ст. 967; 2010. № 26. Ст. 3350; 2010. № 52 (1 часть). Ст. 7080; 2011. № 26. Ст. 3804.
Комментарии к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.Ф.Азарова и Г.В.Баландиной. – М.: Норма, 2004. СПС «КонсультантПлюс».
О таможенных органах, правомочных регистрировать таможенные декларации : Приказ ФТС России от 16.03.2011 № 559 (в ред. Приказов ФТС России от 10.05.2011 № 954, от 23.06.2011 № 1333) // Российская газета. 2011. 20 апреля; 2011. 08 июня; 2011. 27 июля.
Об установлении компетенции таможенных органов по совершению таможенных операций в отношении товаров определенного вида, перемещаемых физическими лицами: Приказ ФТС России от 22.09.2010 № 1746 (в ред. Приказов ФТС России от 30.03.2011 № 672, от 03.08.2011 № 1583) // Российская газета. 2010. 15 октября; 2011. 20 мая; 2011. 26 августа.
О компетенции таможенных органов по совершению таможенных операций, связанных с принятием таможенных деклараций и выпуском товаров, классифицируемых в соответствии с ТН ВЭД ТС в товарных позициях 4401, 4403, 4404, 4406, 4407 (за исключением следующих подсубпозиций 4407 10 150 0, 4407 10 310 0, 4407 10 330 0, 4407 10 380 0, 4407 99 200 0, 4407 99 250 0, 4407 99 400 0), вывозимых с территории Российской Федерации и помещаемых под таможенную процедуру экспорта: Приказ ФТС России от 15.10.2010 № 1892 // Российская газета. 2010. 03 декабря.
О направлении Концепции : Письмо ФТС России от 21.08.2009 г. № 21-50/39656 // Таможенные ведомости. 2009. № 11.
О компетенции таможенных органов по совершению таможенных операций в отношении подакцизных и других определенных видов товаров : Приказ ФТС России от 01.06.2011 № 1144 // Российская газета. 2011. 15 июля.
Изоткина О.В., Черных В.А. Совершенствование организации управления Центральной акцизной таможни // Ученые записки Санкт-Петербурского им.В.Б.Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2009. № 1 (33).
О местах декларирования отдельных видов товаров : Приказ ФТС России от 03.12.2010 № 2330 // Российская газета. 2011. 26 января.; О компетенции таможенных органов по совершению таможенных операций, связанных с принятием таможенных деклараций и выпуском природного газа (подсубпозиция 2711 21 000 0 ТН ВЭД ТС), ввозимого в Российскую Федерацию и вывозимого из Российской Федерации трубопроводным транспортом : Приказ ФТС России от 12.04.2011 № 761 // Российская газета. 2011. 13 июля.; О компетенции таможенных органов по совершению таможенных операций, связанных с принятием таможенных деклараций и выпуском электроэнергии (подсубпозиция 2716 00 000 0 ТН ВЭД ТС), ввозимой в Российскую Федерацию и вывозимой из Российской Федерации : Приказ ФТС России от 19.10.2010 № 1928 // Российская газета. 2010. 01 декабря.
О компетенции таможенных органов, расположенных в Москве и Московской области, по совершению таможенных операций в отношении товаров, классифицируемых в товарных позициях 3002, 3003, 3004 ТН ВЭД ТС : Приказ ФТС России от 13.04.2011 № 779 // Российская газета. 2011. 20 июля.
О местах декларирования отдельных видов товаров: Приказ ФТС России от 02.12.2008 № 1514 (в ред. Приказа ФТС России от 03.08.2009 № 1391) // Российская газета. 2008. 30 декабря; 2009. 28 августа.
Решение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.10.2009 № 4671-5327-9013/09 // СПС «Консультант Плюс».
О компетенции таможенных органов по совершению таможенных операций в отношении товаров, перемещаемых морским (речным) транспортом : Приказ ФТС России от 19.04.2007 № 497 (в ред. Приказов ФТС России от 30.04.2008 № 522, от 27.07.2009 № 1334) // Российская газета. 2007. 19 мая; 2008. 31 мая; 2009. 11 сентября.
