В статье автор пытается определить существующие проблемы в муниципальном правотворчестве и возможности их решения.
Ключевые слова: муниципальное правотворчество, органы местного самоуправления, нормотворческая деятельность.
Правовое устройство Российской Федерации позволяет посредством принятия актов органами местного самоуправления удовлетворять реальные потребности граждан. В настоящей статье попробуем раскрыть основные механизмы и возможные варианты решения частной проблемы — качество принимаемых нормативно-правовых актов муниципального уровня.
Муниципальное правотворчество выступает одним из ведущих направлений деятельности органов исполнительной власти местного самоуправления, закрепляя за собой ключевую позицию фундаментализации регулятивно-правовой функции муниципалитета.
Правотворчество как вид деятельности исполнительных органов местного самоуправления, наделенных соответствующими нормотворческими полномочиями, направлено на формирование нормативно-правовой базы, регулирующей правовые отношения между участниками процесса самоуправления, путем создания, принятия, внесения изменений и дополнений и отмене того или иного нормативно-правового акта.
Ключевое понятие муниципального правотворчества во многих литературных источниках, в том числе научных трудах, трактуется как непосредственно деятельность органов исполнительной власти местного самоуправления, направленная на упорядочение правовых взаимосвязей и отношений между всеми участниками процесса самоуправления.
В более углубленном смысле, природа муниципальной нормотворческой деятельности заключается в систематическом процессе создания правовых условий для повышения уровня эффективности местного самоуправления и качественного решения управленческих задач, направленных на удовлетворение общественных интересов и потребностей граждан, проживающих в отдельно взятом муниципальном образовании.
Однако, не всегда отдельно взятый конечный результат данного процесса отвечает требованиям правотворческой техники, либо иным критериям и условиям, необходимым к соблюдению при его формировании, что повышает уровень риска необходимости отмены такого нормативно-правового акта.
На мой взгляд, в большинстве случаев, проблема низкого, с юридической точки зрения, качества подготовки нормативно-правовых актов органами местного самоуправления зависит от такого фактора как отсутствие у специалистов, выступающих ответственными исполнителями за их подготовку, необходимого уровня юридического образования и опыта правовой практики для осуществления нормотворческой деятельности с соблюдением высокого уровня правового качества подготавливаемых документов.
В этом случае, недопустимо говорить о том, что сотрудники органов местного самоуправления имеют низкий уровень образования в целом.
Сущность описанного фактора заключается в необходимости подготовки нормативно-правовых актов различных по своей природе, а значит и к их формированию привлекаются специалисты различных сфер деятельности администраций муниципальных образований. К примеру, если речь идет о подготовке муниципальной программы, в рамках которой планируется реализация ряда социально-значимых для муниципалитета мероприятий, то в данном случае ответственным исполнителем и составителем программы выступает экономист, так как специалист по работе с правовым обеспечением не имеет достаточного уровня знаний и навыков в рамках деятельности, связанной с оформлением таблиц, планированием расходов бюджетных ассигнований, проведением оценки эффективности использования бюджетных назначений и т. д. Юристом в этом случае может быть осуществлена только проверка на «правовую чистоту» подготовленного документа, однако, отдельные положения, составленные с нарушением либо не соблюдением определенных требований, также носящие экономический характер, но при этом имеющие правовую природу, специалист, обладающий высоким уровнем юридической подготовки не всегда может обнаружить, в связи с отсутствием экономического взгляда на подход к подготовке документа. И наоборот, нормативно-правовой акт, составленный специалистом по работе с правовым обеспечением, имеющий надлежащий уровень соответствия всем основным правовым техникам и критериям, может одновременно не соответствовать каким-либо требованиям, относящимся к кардинально иной сфере деятельности органов местного самоуправления.
Немалое количество ученых, обращали внимание на проблему качества издаваемых нормативно-правовых актов органами местного самоуправления. Некоторые идеи признаны и на сегодняшний день уже вводятся в практику. К примеру, по мнению А. В. Лушкиной в своей статье «Проблемы нормотворчества органов местного самоуправления» создание единой информационной автоматизированной системы, позволит иметь полное представление о муниципальном нормотворчестве. Иванова А. Ю. в своей статье «Проблемы нормотворчества органов местного самоуправления и возможности современных информационных технологий» упоминает про разработку и внедрение такой системы, как «АРМ Муниципал».
Стоит отметить, что многие администрации муниципальных образований прибегают к использованию различных электронных систем документооборота, обеспечивающих проведение процедуры согласования муниципальных правовых актов, с участием соответствующих структурных подразделений как правового обеспечения, так и экономико-стратегического направления деятельности.
На мой взгляд, применение подобной системы должно способствовать повышению уровня продуктивности взаимодействия отдельных структурных подразделений в процессе согласования НПА, возможно сократит длительность сроков самого согласования, но повлияет ли положительно на качество издаваемого документа? Ведь до применения СЭД, проекты НПА также подлежали проведению процедуры согласования на бумажном носителе, и теми же самыми специалистами, которые осуществляют проверку документов и через СЭД.
Таким образом, повышение качества издаваемых органами местного самоуправления НПА за счет применения СЭД остается под вопросом.
В своей статье А. В. Лушкина также обращала внимание на низкий уровень подготовки сотрудников администрации, которые занимаются разработкой проектов муниципальных правовых актов. По ее мнению, повышение квалификации специалистов, проведение совместных семинаров, практикумов и совещаний по проблемным вопросам нормотворчества органов местного самоуправления, способствовало бы решению проблемы и привело бы к более качественному подходу к подготовке НПА. Безусловно, однако, невозможно одного специалиста обучить одновременно быть и экономистом, и юристом, и строителем, и сотрудником компетентным в рамках решения земельных вопросов и т. д. А при формировании любого нормативно-правового акта, в большинстве случаев, требуется именно такая профессиональная подготовка, для издания «идеального» с правовой и иных точек зрения документа.
На мой взгляд, проблема качества издаваемых НПА местного уровня, возможна к решению путем создания отдельно функционирующего управления, входящего в структуру администрации муниципалитета, деятельностью которого будет выступать исключительно обеспечение формирования, оформления и издания нормативно-правовых актов.
Для надлежащего функционирования такого подразделения необходимо обеспечение наличия штатных единиц, для специалистов различных областей и сфер деятельности, которые совместными усилиями, с приложением каждым своих знаний и опыта в соответствующей области, более продуктивно могли бы осуществлять нормотворческую деятельность муниципального образования.
Создание подобной единицы в структуре местной администрации, не только позволит осуществить более качественный подход к изданию НПА, значительно сократит длительность сроков согласования, но и освободит отдельные структуры, в обязанности специалистов которых, на сегодняшний день, входит подготовка документов, от непрофильного вида деятельности.
Таким образом, органам исполнительной власти муниципального уровня безусловно стоит обратить внимание на совершенствование правотворческой деятельности, включая также рассмотрение вопроса о возможности решения проблем качества издаваемых документов, путем создания условий для существования отдельно функционирующего подразделения, наделенного нормотворческими полномочиями.
Литература:
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
- Постановление администрации города Сочи от 15 июня 2012 года № 1300 (ред. От 12.02.2019) «О порядке подготовки проектов муниципальных правовых актов администрации города Сочи».
- Иванова А. Ю. Проблемы нормотворчества органов местного самоуправления и возможности современных информационных технологий //Журнал «Правовая информатика», выпуск № 2/2012.
- Лушкина А. В. Проблемы нормотворчества органов местного самоуправления // Журнал «Молодой ученый», 2017. выпуск № 25. С. 233–234.
