Рассмотрена эволюция рентного налогообложения в Российской Федерации, проанализирована и дана оценка текущему состоянию налоговой политики в нефтегазовом секторе
Ключевые слова: налогообложение, налог на добычу полезных ископаемых, налог на дополнительный доход, нефтегазовая отрасль, законодательный проект, нефтегазовая рента
В последние годы Правительство Российской Федерации активно ищет новые механизмы налогового регулирования нефтегазовой отрасли, который зависел бы от экономического результата, а не от валовых показателей добычи углеводородов. Чтобы рассмотреть дальнейшее развитие налоговой политики в нефтегазовом секторе для начала в статье рассмотрим эволюцию развития рентного налогообложения в нашей стране.
В России период 1992–2001 годов можно считать этапом создания системы платного недропользования.
С 1992 года в нефтегазовом секторе России началось формирование и развитие системы специального налогообложения. Действовавшая система налогообложения в нефтегазовом секторе в 1992–2001 годах основывалась на трех платежах, предназначенных для изъятия природной ренты:
− плата за пользование недрами (роялти);
− отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ);
− акциз на нефть, природный газ и газовый конденсат.
В то время, когда взимались платежи за пользование недрами (роялти), были установлены дифференциальные ставки налога для нефти, природного газа и газового конденсата в диапазоне от 6 % до 16 %. Размер ставки определялся от стоимости реализованной нефти с учетом количества и качества запасов углеводородов. В среднем величина этой платы в нефтяном секторе в 2000 году составляла 8,2 %. Порядок и условия взимания платежей, критерии определения ставок устанавливались Правительством Российский Федерации по каждому месторождению в отдельности [1].
Объектом налогообложения при исчислении акциза на нефть и газовый конденсат являлись операции по реализации добытого минерального сырья. Так, акциз взимался со всей добытой нефти независимо от того, где она будет реализовываться — на внутреннем или внешнем рынке, по фиксированной ставке — 55 руб./тонну (2000-ый год). В 2001 году акциз распространялся только на нефть, поставляемую внутри страны по ставке 66 руб./тонну.
Ставка акциза на природный газ впервые была установлена в июле 1993 года в размере 15 % стоимости реализованного газа. С марта 1995 года ставка акциза была установлена в размере 25 %, а с сентября 1995 года — в размере 30 %. С 1 января 2001 года ставка акциза на природный газ была установлена в размере 15 % от стоимости реализованного природного газа при его реализации на территории Российской Федерации и в страны СНГ и 30 % стоимости реализованного газа при его поставках за пределы СНГ.
С 1 января 2001 года со вступлением в силу главы 22 «Акцизы» части второй Налогового кодекса Российской Федерации ставки, порядок исчисления и уплаты акцизов на углеводородное сырье стали регулироваться НК РФ.
В период с 2001 года в Российской Федерации началась налоговая реформа, основными целями которой были:
− снижение налогового бремени путем отмены неэффективных налогов;
− выравнивание условий налогообложения, отмена многочисленных налоговых льгот, изменение правил определения налоговой базы по некоторым налогам;
− упрощение налоговой системы путем ограничения перечня налогов и сборов, унификации налогооблагаемых баз и правил их исчисления, а также порядка их уплаты.
Налоговая реформа, проводимая в стране, затронула и нефтегазовый сектор и 1 января 2002 года в России начался этап кардинального реформирования системы специального налогообложения нефтегазового комплекса, был введен налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) посредством включения в Налоговый Кодекс РФ главы 26 «Налог на добычу полезных ископаемых». НДПИ был введен Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 126-ФЗ. Привязка российской налоговой системы к валовым показателям отвечала общеотраслевым трендам своего времени.
Таким образом, в начале 2000-х годов в целях унификации налогового режима нефтяной отрасли три налога (плата за пользование недрами, акциз на нефть и отчисления на ВМСБ) были заменены на НДПИ. Он был немедленно подвергнут критике за уравниловку и отсутствие стимулов к разработке труднодоступных и дорогостоящих месторождений. Критика оказалась справедливой, и за ней последовало развитие дифференциации налоговых условий недропользования. Она осуществлялась в несколько основных этапов:
− первый этап (с 2007 года) — введение налоговых каникул по НДПИ по региональному принципу;
− второй этап (с 2009 года) — расширение сферы действия налоговых каникул по НДПИ;
− третий этап (с 2014 года) — введение режима новых морских месторождений (НММ);
− четвертый этап (с 2018 года) — принятие закона о налоге на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья (НДД) и пакета законов о завершении налогового маневра, в результате чего были изменены ставки основных налогов — НДПИ и экспортной пошлины.
Если в 2000-х годах добыча нефти и газа в России росла за счет восстановления после периода недоинвестирования в 90-х годах прошлого века, а в 2010-х годах рост производился благодаря геологической базе, разведанной еще в Советском Союзе, за счет гринфилдов, которые были уже открыты, то сейчас все крупные активы уже распределены. Кроме того, большая часть из них уже либо разрабатываются, либо находятся на стадии введения в разработку. В ближайшие два года у нас не останется крупных новых месторождений, которые смогли бы поддерживать уровень добычи. При этом уровень естественного снижения добычи 2,5–3,5 % в Западной Сибири никто не отменял. Добыча падает. Если же посмотреть на гринфилды, которые запускались в последнее время, и вообще на новые нефтегазовые провинции, поддерживающие уровень добычи — Восточная Сибирь, шельф, Ямал, то все они появились благодаря системе льгот. Поскольку слишком большая разница существует между месторождениями Западной Сибири и этими новыми нефтегазовыми провинциями. В Западной Сибири вся инфраструктура, человеческий капитал, сервисная база уже имеется и хорошо отлажена, а в новых регионах ничего этого нет. Льготы позволяли компаниям компенсировать повышенные затраты на их освоение. Но сейчас этот потенциал близок к исчерпанию, и теперь нужно смотреть, как не упасть с того уровня добычи, на котором находится наша страна.
Необходимо отметить, что отличительной чертой современной налоговой системы нефтегазовой отрасли России является разнообразие налоговых условий, применяемых к различным участкам недр. Базовый налоговый режим, основанный на НДПИ и экспортной пошлине, сочетается с более поздними «постройками» в виде различных региональных налоговых льгот, модифицированных в ходе налогового маневра, режимом понижающих коэффициентов для трудноизвлекаемых запасов. Наконец, присутствует «точечная застройка» в виде налога на дополнительный доход, который встраивается в регионы вкраплениями отдельных участков недр. К этому нужно добавить три действующих СРП, и отдельный анклав — режим новых морских месторождений.
Нужно признать, что в нефтегазодобывающей отрасли, в отличие от многих других отраслей народного хозяйства, поддержка государства может осуществляться исключительно только путем фискального стимулирования. Государство только таким образом может поделиться рисками с нефтедобывающими компаниями, чтобы те начинали разработку ТРИЗ, нетрадиционных и сложных запасов. Причем уже к сегодняшнему дню многое сделано. Это налоговый маневр. Это закон о морских месторождениях — здесь, правда, вмешались санкции и не позволили реализовать весь потенциал этого налогового режима. И наконец, НДД — несомненно, большой прорыв в налоговой реформе. У Минэнерго есть набор дополнительных инструментов стимулирования добычи, которые можно внедрить в ближайшее время. Это и повышающий коэффициент при геологоразведочных работах, и расширение периметра НДД, и многое другое. Нужно оценивать, насколько эти меры эффективны с тем, чтобы это не привело к выпадающим доходам бюджета.
Таким образом, налоговая политика в нашей стране должна быть более системной, давать инвесторам четкие, заслуживающие доверия инвестиционные сигналы. С момента вступления в силу в 2001 году части второй Налогового Кодекса Российской Федерации было принято более 400 законов, вносящих в нее поправки, причем, по данным компании «Shell», свыше 200 поправок касались НДПИ на углеводороды. Поэтому в последние годы государство ищет иные механизмы изъятия доходов, генерируемых нефтегазовой отраслью. Так, например, в нашей стране с 1 января 2019 года для пилотных проектов был введен налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья (НДД).
Также стоит отметить, что с момента введения НДПИ проблемы связанные с низкорентабельными, трудноизвлекаемыми со сложными климатическими и географическими условиями решались путем, так называемого, ручного регулирования, а именно предоставление налоговых льгот привязанных к различным технико-экономическим показателям. Такая налоговая политика привела к тому, что в настоящее время около 30 % от общей добычи в стране регулируется подобным образом. Для нашей страны следующем этапом развития налоговой политики должно стать системное налоговое регулирование к таким месторождениям. Мое мнение, что введении НДД в нефтегазовый сектор поможет исправить текущее положение.
Литература:
- Казначеев П. Природная рента и экономический рост. Экономическое и институциональное развитие в странах с высокой долей доходов от экспорта сырьевых ресурсов. Анализ и рекомендации на основе международного опыта: науч. докл. М.: РАНХиГС, 2013. 100 с.
- Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 N 117-Ф3 (ред. от 15.04.2019) [Электронный ресурс]. — URL: http://www.consultant.ru/.
