В статье рассматриваются актуальные вопросы участия граждан в государственном управлении в Российской Федерации. Рассматриваются различные классификации форм участия граждан в государственном управлении. Формулируются рекомендации по совершенствованию реализации данного права в Российской Федерации.
Ключевые слова: формы участия граждан в управлении государством, субъект федерации, ветви государственной власти, институты народовластия, права граждан.
The article deals with topical issues of citizens ' participation in public administration in the Russian Federation. Various classifications of forms of participation of citizens in public administration are considered. Recommendations are formulated to improve the implementation of this right in the Russian Federation.
Keywords: forms of participation of citizens in government, the subject of the Federation, branches
Сегодня в России отсутствует мотивация участия населения в управлении, нет связи между этим участием и решением насущных вопросов жизнеобеспечения (ремонт дорог, замена систем водоснабжения, повышение качества медицинского обслуживания и т. д.). Отсутствует выработанное общественное мнение, учитывающее интересы различных групп населения. Общество — не монолитная структура, оно состоит из отдельных групп. Это справедливо как применительно к государству в целом, так и к отдельному муниципальному образованию, где, например, наряду с малым бизнесом существуют рабочие, медицинские работники, военнослужащие, пенсионеры и другие социальные группы. У каждой группы в решении вопросов местного значения есть свои интересы.
Эти интересы различаются при определении приоритетов бюджета, при установлении местных налогов, регулировании тарифов на коммунальные услуги и т. д. Желая узнать общественное мнение и используя для этого лишь консультативные формы участия граждан, органы власти могут прийти только к наиболее очевидным выводам, например о том, что матери-одиночки ожидают снижения платы за детский сад, бизнесмены считают необходимым уменьшить ставки на аренду муниципальных площадей, а пенсионеры выступают за введение муниципальных надбавок к пенсии.
Так, у населения большинства муниципальных образований нет общего мнения относительно приоритетов развития, перечня наиболее острых проблем. Кроме этого граждане слабо задействованы с реализации правотворческих инициатив, наиболее ярко это проявляется на муниципальном и региональном уровне.
На наш взгляд, такая негативная динамика присутствует в регионах нашей страны. Например, в Республике Крым объем участия представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе значительно уменьшился. Если в 2016 году представительными органами муниципальных образований Республики Крым было предложено 9 законопроектов и принято 3 (См.: Приложение 1) [6], то в 2018 году по инициативе указанных субъектов региональным парламентом приняты лишь 2 закона Республики Крым (См.: Приложение 2) [6, c.10-13], из них:
1) по инициативе Джанкойского районного совета Республики Крым принят Закон Республики Крым от 26 апреля 2018 года № 486-ЗРК/2018 «О внесении изменений в Закон Республики Крым «Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа в Республике Крым”;
2) по инициативе Красногвардейского районного совета Республики Крым принят Закон Республики Крым от 4 июля 2018 года № 514-ЗРК/2018 «О порядке разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями Республики Крым”. Таким образом, по результатам законотворческого процесса в Республике Крым в 2018 году наиболее активными участниками остаются Глава Республики Крым, профильные комитеты и депутаты Государственного Совета.
Так, на наш взгляд, следует обратить внимание на повышение качества участия представительных органов муниципальных образований как субъектов права законодательной инициативы в Государственном Совете Республики Крым, а так же указать на данную проблему и в других региональных парламентах.
По мнению многих конституциоалистов данные проблемы идентично существуют и в других странах, применяющих демократические механизмы в государственном управлении. По мнению Губницина И. В. интересный путь решения данных проблем предложен канадскими исследователями. Участники некоммерческого форума «The Crossing Boundaries National Council» и сотрудники исследовательского центра «Canada 2020» разработали форму общественного диалога, тем самым сделав попытку перейти от консультативной модели к модели активного участия [6].
По мнению канадских исследователей общественный диалог базируется на следующих основных положениях:
«1. Представление о том, что правительство самостоятельно планирует и проводит политику, а также несет полную ответственность за развитие региона, устарело и нуждается в изменении.
2. Роль правительства в управлении регионом — быть организатором этого процесса, а также партнером всех заинтересованных в развитии региона групп населения.
3. Для эффективного управления регионом необходим диалог. Разные общественные группы должны быть включены в диалог с различными целями и с использованием разных видов диалога» [6].
Кроме этого важным элементом в механизме реализации конституционного права на участие граждан в управлении делами субъекта являются внешние общественные экспертно-консультативные советы при органах государственной власти субъекта РФ (Приложение 3). Такие органы могут либо создаваться с участием общественности, либо полностью состоять из представителей общественных объединений. В условиях многообразия организационных форм деятельности указанных советов, в том числе путей формирования их состава и отсутствия нормативных правил в отношении регулярности заседаний, важной является задача оценки эффективности их деятельности и унификации нормативных основ функционирования таких советов. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Советом Общественной палаты России в декабре 2010 года была разработана методика оценки деятельности общественных советов [6].
Если внутренняя правовая экспертиза четко ограничена рамками регламентов и внутренними положениями об экспертизах законодательных органов субъектов РФ, то внешняя, независимая правовая экспертиза позволяет рассмотреть и устранить большинство недостатков принимаемых законов еще до реализации правовой экспертизы проводимой комитетами законодательных органов субъектов РФ. В этой связи предварительная правовая экспертная оценка, а так же изучение органов ее реализующих, приобретает особое значение для осуществления эффективного законодательного процесса.
Так, например, в соответствии со статьей 16 Закона Республики Крым от 15 мая 2014 года № 2-ЗРК «О Государственном Совете Республики Крым — Парламенте Республики Крым», с целью подготовки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и Республики Крым, разработки и экспертизы проектов законов Республики Крым, иных актов органов государственной власти Республики Крым для обеспечения реализации конституционных полномочий Республики Крым был образован Научный совет по правотворчеству при Председателе Государственного Совета Республики Крым [6].
Научный совет по правотворчеству при Председателе Государственного Совета Республики Крым (далее — Совет) является постоянно действующим консультативно-совещательным органом, и осуществляет свою деятельность в сфере подготовки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и Республики Крым, разработки и экспертизы проектов законов Республики Крым, осуществления экспертизы проектов иных актов органов государственной власти Республики Крым в целях обеспечения реализации полномочий Республики Крым.
В Республике Татарстан активно осуществляет работу Экспертный совет при Комитете Государственного Совета Республики Татарстан по законности и правопорядку, а также экспертные советы при комитетах Государственного Совета Республики Татарстан [6].
В состав подобных органов обычно входят представители от научного сообщества, практикующие юристы и представители от различных органов государственной власти и местного самоуправления. Например, треть состава вышеупомянутого Научного совета по правотворчеству при Председателе Государственного Совета Республики Крым составляют представители профессорско-преподавательского состава Крымского филиала Российского государственного университета правосудия, часть представителями профессорско-преподавательского состава Крымского федерального университета.
При этом нормативно-правовыми актами законодательного (представительного) органа субъекта предусматривается обязательность проведения независимой научной экспертизы ряда законопроектов (они перечислены в областном законодательстве). Например, в соответствии с Законом Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области” обязательной независимой научной экспертизе подлежат проекты областных законов о внесении изменений в Устав Свердловской области, проекты областных законов, принимаемых в форме кодексов Свердловской области, проекты иных областных законов, обязательная экспертиза которых закреплена законодательством области [6].
Заседания экспертных советов являются открытыми, их ведет председатель совета или по его поручению член совета. Эксперты представляют подготовленные заключения по проектам закона или иного нормативного правового акта.
В таких органах могут создаваться рабочие группы из числа членов данного органа, привлекаться учреждения, организации, отдельные специалисты (далее — специалисты) для решения задач, возложенных на совет, в том числе для разработки на договорной основе проектов федеральных законов, проектов законов субъекта, направленных на реализацию субъекта РФ (далее — проектов законов).
Необходимо обратить внимание на то, что каждый эксперт выступает с заключением от своего имени; очевидно, что на его мнение могут влиять различные факторы: его принадлежность к той или иной научной школе, собственные убеждения и т. д.
Члены экспертного совета, представители органов государственной власти и органов местного самоуправления, имеют право присутствовать на заседаниях экспертных и научных советов. Они вправе задавать вопросы ответственным экспертам, выступать по обсуждаемому законопроекту. По результатам обсуждения документа, по которому проводилась экспертиза, вырабатывается правовая позиция Экспертного совета, которая отражается в заключении совета. Член совета, не согласный с правовой позицией совета по проекту, вправе заявить особое мнение, прилагаемое к заключению.
Экспертная деятельность научно-экспертных советов позволяет разгрузить работу комитетов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это связано с тем, что регламентами комитетов законодательных органов субъектов Российской Федерации, как правило предусмотрена обязанность комитетов устранить допущенные субъектом законодательной инициативы ошибки, например, устранить возможные коллизии с федеральным законодательством, иными нормативно-правовыми актами субъекта, привести в соответствие с правилами юридической техники и т. д.
Анализируя практику данных экспертных органов следует отметить ее исключительную эффективность. Так, например, Научным советом по правотворчеству при Председателе Государственного Совета Республики Крым в период с 2014 по 2017 год было проанализировано более 30 законов Республики Крым и внесено более 2000 рекомендаций по их усовершенствованию.
Таким образом деятельность общественных экспертных органов при законодательных и представительных органах субъектов РФ позволяет, во-первых, предотвратить ошибки, например несоответствие конституции (устава) субъекта федеральному законодательству или Конституции РФ. Во вторых — указать на уже допущенные ошибки в принятом нормативно-правовом акте. А так-же осуществить анализ принимаемых или принятых законов субъектов на предмет соблюдение юридической техники. В третьих — разгрузить комитеты законодательных органов субъектов, что положительно сказывается на деятельности законодательного органа субъекта РФ [6].
Создание и деятельность таких органов в корне положительно влияет на качество принимаемых на уровне субъектов законов. Поэтому активное изучение и освещение деятельности экспертных советов при законодательных и представительных органах субъектов РФ на данном этапе столь необходимо как для представителей законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и для научного сообщества.
Важнейшими формами реализации рассматриваемого права в мировой практике являются институты отзыва, роспуска и отстранения от должности. Отзыв предусматривает постоянную подконтрольность деятельности депутатов и выборных должностных лиц общественности, поэтому избирателям не нужно ждать следующих выборов, чтобы переизбрать недобросовестного и неотзывчивого депутата или чиновника. Угроза отзыва способствует укреплению контроля граждан за деятельностью отдельных выборных должностных лиц и выборных органов публичной власти в целом. Между тем в условиях современной российской действительности эти институты остаются за рамками правоприменительной практики.
На уровне субъекта Российской Федерации роспуск представительного органа власти может быть осуществлен высшим должностным лицом субъекта РФ или верховным судом субъекта Федерации в очень ограниченных случаях. В ряде субъектов Российской Федерации предусмотрен отзыв депутатов представительных органов государственной власти, должностных лиц местного самоуправления (Закон Республики Алтай «О порядке отзыва депутата Республики Алтай», Закон Псковской области «О порядке отзыва депутата Псковского областного Собрания депутатов», Закон Алтайского края «О порядке отзыва депутата, члена выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае»).
В связи с тем, что на региональный уровень вернули выборы высшего должностного лица, в настоящее время активно ведется работа над созданием нормативной правовой базы по отзыву высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. В целом, однако, можно констатировать, что в России институт отзыва и роспуска отсутствует, поскольку субъектами, полномочными инициировать и осуществлять данные юридические действия, в большинстве случаев являются органы власти. Достаточно широкое распространение в России получил такой институт, как публичные слушания. Публичные слушания являются институтом, официально закреплѐнным в законодательстве и подзаконных актах [6].
Многие муниципалитеты превратили их в хорошо работающий инструмент. Встречи, приѐмы и обращения граждан являются самой привычной и распространѐнной формой общения граждан и власти. Участие общественности в обсуждении проектов муниципальных правовых актов, муниципальных программ на публичных слушаниях — действенный инструмент участия граждан в управлении делами субъекта. В зарубежных государствах в последние годы приобретает популярность такой вид участия граждан в государственных делах, как гражданское вето, которое больше известно под названием аброгативного (от лат. abrogatio — отмена) референдума. Гражданское вето представляет собой институт непосредственной демократии, предусматривающий право граждан отклонять путем голосования на референдуме принятые представительным органом государственной власти и вступившие в силу законы или их отдельные положения.. Данный институт может быть предусмотрен на уровне субъектов федерации в современной России. К сожалению, в конституционной системе России институт гражданского вето отсутствует.
Как уже отмечалось, расширение участия граждан разработке, принятии и контроле за исполнением решений повышает адаптивность системы госуправления, ее способность своевременно и эффективно реагировать на возникающие социальноэкономические вызовы.
Гражданское общество и эксперты способны взять на себя ряд функций системы государственного управления:
1) диагностика имеющихся проблем, касающихся той или иной социальной группы Например, водители раньше других могут оценить состояние дорог, родители — наличие очередей в детских садах или качество питания в школах. Это могут быть проблемы разных социальных старт, проблемы разного уровня сложности, для выявления и анализа которых самостоятельно государственной системе может не хватать ресурсов и инструментария. Наладка систем обратной связи с обществом позволяет восполнить эту нехватку;
2) экспертиза, поиск и предложение оптимальных решений В этом случае гражданское общество и эксперты становятся распределенным интеллектуальным ресурсом повышения качества государственных решений. Они могут независимо оценивать потребность в тех или иных законодательных нормах или программах; прогнозировать последствия реализации различных мер и реформ; вырабатывать и предлагать принципиально новые подходы и решения тех или иных вопросов социально-экономического развития и многое другое.
3) контроль исполнения, оценка эффективности Кто, как не граждане, лучше всего может справиться с этой функцией? Внедряются механизмы оценки гражданами качества госуслуг, эффективности работы органов власти и в ряде других направлений.
4) и исполнение отдельных государственных и муниципальных функций Зарубежная практика и проведенный в субъектах Российской Федерации анализ показывают, что широкий перечень функций может быть передан на исполнение негосударственным организациям при соблюдении качества и ответственности, снижении расходов и трудозатрат. Между тем, в нашей стране на передачу функций законодательство накладывает значительные ограничения.
Вовлеченность, участие граждан в управлении повышает уровень доверия к государственной политике. В настоящее время наиболее активно развиваются сервисы и приложения на базе современных коммуникационных средств, позволяющие гражданам сигнализировать о проблемах, предлагать решения, отслеживать их исполнение и устранение недостатков. В Российской Федерации действует целый ряд электронных сервисов обращений граждан. Кроме того, начинают распространяться сервисы и порталы, позволяющие предложить решение того или иного вопроса, привлечь граждан и экспертов к обсуждению и оценке действующего законодательства, рассматриваемых законопроектов и проектов решений. Еще одной формой вовлечения становится поддержка локальных проектов, предполагающая распределение части бюджета субъекта или муниципальных образований на цели, определяемые по итогам общественного обсуждения и голосования. Пока еще очень небольшое распространение получили инструменты краудсорсинга [6].
Резюмируя вышеизложенное, следует отметить, для реализации конституционного права на участие граждан в управлении делами субъекта законодателю необходимо больше внимания уделять институтам внешних общественных экспертно-консультативные советов при органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Анализируя опыт региональных парламентов по привлечению данных общественных структур, необходимо отметить, что деятельность этих общественных и консультативных советов позволяет применять специализированные знания и находить наиболее остронуждающиеся в решении проблемы, при разработке нормативно-правовых актов. Вдобавок деятельность экспертов позволяет разгрузить работу специализированных комитетов и комиссий законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и получить наиболее сбалансированное управленческое решение или эффективно урегулировать общественные отношения.
Кроме этого многие исследователи указывают на необходимость более эффективного внедрения в России института краудсорсинга и «публичных петиций». Так, многих странах существует положительный опыт внедрения электронных краудсорсинговых платформ, на которые органы власти выносят вопросы и проблемы, требующие решения, устанавливают сроки, назначают премию за лучшее решение и собирают результаты. Однако внедрения данных институтов потребует значительного объема нормативного закрепления и регулирования.
На данный момент российское государство активно внедряет проекты связанные с повышением открытости государственного управления, что еще раз подтверждает то, что право граждан на участие в управлении государством активно развивается и дополняется все новыми и новыми формами его реализации. Динамизм и развитие изученных институтов еще раз свидетельствует о том, что в Росси, не смотря на множество проблем активно продолжается процесс развития институтов гражданского общества и демократического государства.
Приложение 1
Показатели законотворческой деятельности в Республике Крым в 2016 году
Приложение 2
Показатели законотворческой деятельности в Республике Крым в 2018 году
Приложение 3
Структуры и виды общественного контроля исходя из содержания Федерального закон от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
- Федеральный закон от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 23 июля. N 163.
- Закон Санкт-Петербурга от 20.07.2006 № 400–61 (ред. от 21.09.2011) «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» // Вестник Законодательного Собрания СанктПетербурга, № 12, 15.08.2006.
- Губницын А. В. От консультаций к диалогу: опыт Канады по участию граждан в государственном управлении // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. — с. 21–28
- Емельянцев А. Э. Роль комитетов Государственного совета Республики Крым в законодательном процессе//В сборнике: Развитие государственности и права в Республике Крым Материалы Всероссийской научно-практической конференции/под общ. ред. С. А. Буткевича. -Симферополь: Крымский филиал Краснодарского университета МВД России, 2016. — c. 334–33
- Доклад Государственного Совета Республики «О состоянии законодательства Республики Крым в 2016 году» (выдержка)// Крымские известия». — 2016. -№ 62. — c. 10–13.
