В статье рассматривается роль и место Европейской хартии местного самоуправления в правовой доктрине российского модели местного самоуправления, нормы-принципы Европейской хартии как основания правовых институтов местного самоуправления и их соответствие законодательным основам местного самоуправления.
Ключевые слова: Европейская хартия местного самоуправления, правовая модель местного самоуправления, правовые институты местного самоуправления, законодательные основы местного самоуправления.
The article is devoted European charter of local self-government as the part of legal doctrine of legal model of local self-government, principles of European charter as foundations of legal institutions of local self-government and their correspondence by legislative foundation of local self-government.
Key words: European charter of local self-government, legal model of local self-government, legal doctrine, legal institutions of local self-government, legislative foundation of local self-government.
Европейская хартия местного самоуправления принята Советом Европы в 1985 г. и ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ (вступ. в силу для Российской Федерации 01.09.1998).
Европейская хартия аккумулировала вековой опыт Европы по созданию дееспособной системы местного самоуправления и ее институтов, а также принципов их функционирования в рамках континентальной правовой системы, потому могла быть вполне полезна как правовой инструмент для формирования модели местного самоуправления по европейскому образцу и в России.
Действительно, статьи Конституции России 1993 г., устанавливающие конституционные основы местного самоуправления, написаны под заметным влиянием норм-принципов Европейской хартии, несмотря на то, что сама Хартия была ратифицирована Россией только пять лет спустя.
Таким образом, изначально было установлено известное взаимное соответствие этих двух основополагающих нормативных документов правовой доктрины местного самоуправления.
Хартия и изложенная в ней доктрина местного самоуправления были весьма популярны в муниципальных кругах на рубеже 1990-х и 2000-х гг., оказали большое влияние на текст первоначальной редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее — Закон № 131-ФЗ), как ранее на текст одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ.
Как сейчас соотносятся нормы Закона № 131-ФЗ после их заметной трансформации 142 федеральными законами (последние — от 29.12.2017 № 455-ФЗ и № 463-ФЗ), внесшими немалое количество поправок.
Цель исследования: изучить Европейскую хартию местного самоуправления и ее влияние на Российское законодательство.
Задачи исследования:
1) Рассмотреть понятие модели местного самоуправления и его правовую основу.
2) Описать неразрывную связь Российского и международного муниципального законодательства (на примере Европейской хартии местного самоуправления).
3) Охарактеризовать общие принципы Европейской хартии местного самоуправления на конкретных примерах.
Объект исследования является хартия местного самоуправления.
Модель местного самоуправления, как мы определяем, включает в себя в качестве устойчивого правового основания правовую доктрину, базирующиеся на доктрине законодательные основы, и далее — опирающуюся на все это законодательную и нормативную базу, которая формируется на всех трех уровнях публичной власти — федеральном, региональном и местном исходя из принципа опережающего нормативного правового регулирования [1].
Российский муниципализм, существенной составляющей которого является как раз правовая модель местного самоуправления, объединяет и воссоединяет в единое целое политико-правовая цель. Нормативной же основой модели местного самоуправления являются соответствующие правовые институты и составляющие их юридические конструкции, формируемые в основном федеральным законодательством, т. е. законодательными основами [2].
Правовая доктрина, которую составляют соответствующие нормы российской Конституции и нормы-принципы Европейской хартии местного самоуправления, остается практически неизменной с середины 1990-х гг. Уточняют ее порой только решения Конституционного Суда РФ и выраженные в них правовые позиции. Законодательной основой российской модели местного самоуправления является Закон № 131-ФЗ.
И здесь требуется сделать некоторое замечание. Все три части доктрины — нормы Конституции и Европейской хартии, правовые позиции Конституционного Суда РФ — должны составлять внутренне непротиворечивую правовую целостность. Поскольку единственной «подвижной» частью доктрины являются правовые позиции, выраженные в постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ, то эти позиции должны соотноситься не только с буквой и духом норм Конституции, но и буквой и духом норм-принципов Хартии, учитывать их, по меньшей мере при толковании соответствующих норм Конституции.
В связи с этим для примера хотелось бы обратить внимание на позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П, о правомерности установления законом субъекта Федерации единственной модели местной власти для городских округов и муниципальных районов.
Это, по нашему мнению, напрямую противоречит как букве Конституции РФ («Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» — ч. 1 ст. 131), так и букве Хартии («Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление» — ч. 1 ст. 6), не говоря уже о духе обоих источников.
Наверное, в рамках принципа непротиворечивой целостности правовой доктрины местного самоуправления было бы уместнее говорить об установлении, в рамках общих законодательных положений Закона № 131-ФЗ, региональным законодателем возможных моделей местной власти, из которых органы местного самоуправления уже сами выбирают единственную.
Так Конституционный Суд РФ поступил в отношении городских и сельских поселений. Почему же сделано изъятие для других видов муниципалитетов?
Тем более что Хартия говорит о том, что изложенные в ней принципы распространяются на все существующие на территории страны органы местного самоуправления (ст. 13), а если нужно какие-то органы изъять от такого регулирования, необходимо в установленном в Хартии порядке сделать соответствующую территориальную оговорку в момент подписания Хартии или сдачи на хранения ратификационного документа.
В последующем изъятие уже невозможно (ч. 1 ст. 16). Никаких территориальных оговорок, как никаких иных ограничений и изъятий действия Хартии Россия (в отличие от многих других стран), в момент подписания Хартии или сдачи на хранение ратификационных документов не предъявила. Поэтому и с этой стороны разница в принципах формирования модели местной власти для разных видов муниципалитетов в разных субъектах Федерации представляется неправомерной.
Что должно иметь правовой приоритет в случае внутридоктринальных противоречий: правовая позиция Конституционного Суда РФ или имеющая прямое действие норма Конституции РФ и соответствующая ей норма Европейской хартии? Ответ очевиден: приоритет конституционных и международно-правовых норм, которые при этом достаточно ясны и не требуют толкования. Однако законодатель и, разумеется, правоприменитель ориентируются почему-то на правовую позицию, возникшую из толкования норм, которые такого толкования и не требовали.
Еще раз отметим, что, по нашему мнению, в сфере муниципального права, где правовую доктрину формируют не только нормы Конституции РФ, имеющие прямое действие (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ), но и соответствующие ей нормы Европейской хартии местного самоуправления, имеющие юридическую силу выше федеральных законов (включая федеральные конституционные законы) (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), правовые позиции Конституционного Суда РФ должны учитывать и соответствующие нормы Европейской хартии и им соответствовать. Не должно иметь место противоречие по источникам внутри самой правовой доктрины.
Говоря дальше о правовой модели местного самоуправления, можно выделить несколько правовых институтов, составляющих в своей системной взаимосвязи таковую. Это:
1) территориальные основы местного самоуправления;
2) организационно-властные основы;
3) компетенции местного самоуправления;
4) финансово-экономические основы;
5) взаимодействие муниципальных образований с государством и между собой (межмуниципальное сотрудничество);
6) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
7) институты местного гражданского общества и их взаимодействие с муниципалитетами и между собой. Отдельным и особым институтом является политико-правовая цель местного самоуправления.
Именно политико-правовая цель определяет направление развития всей модели. В правовой доктрине в явном виде этот институт не обозначен. В то же время цель должна соотноситься с правовой доктриной и не может ей противоречить.
Цель задается политически и оформляется правом. Последний раз в истории российского муниципализма политико-правовая цель была задана в
Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370. Формулировалась она так: «Целью государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышение эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. Для достижения указанной цели эта политика должна быть направлена: на обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления; на создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления; на обеспечение государственных гарантий местного самоуправления».
То есть политико-правовая цель российского муниципализма того периода состояла в том, чтобы обеспечить развитие местного самоуправления в соответствии с заданной правовой доктриной. Что само по себе, хотя и тавтологично, но не так уж и плохо. Однако новые этапы муниципального строительства требуют и новой нормативно оформленной цели. Без таковой, как мы старались показать, трудно определить должное направление развития тех или иных институтов правовой модели местного самоуправления, как в целом и должное развитие самой модели.
Сами институты, как уже отмечалось, формируются в рамках законодательных основ и являются их составной частью. Но опираются, как и сами основы, на доктринальные принципы и из них вытекают.
Два принципа Хартии являются (должны являться) частью правовой доктрины территориальных основ местного самоуправления:
1) принцип субсидиарности — осуществление публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какой-либо функции другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, требований эффективности и экономии (п. 3 ст. 4 Хартии);
2) принцип обязательности учета мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление (ст. 5).
Так называемое двухуровневое территориальное устройство местного самоуправления: поселения — муниципальный район, а на уровне больших городов с 2014 г. городской округ с внутригородским делением — внутригородские районы, дает возможность территориально приблизить местную власть к жителям. Однако тенденция к «укрупнению» сельских поселений и даже отказ от поселенческого уровня вообще набирают обороты, особенно после принятия в апреле 2017 г. Федерального закона N 62-ФЗ. Как убедительно показали А. С. Пузанов и Р. А. Попов, отказ от поселенческого (и внутригородского, добавим) уровня местного самоуправления приводит к отчуждению значительной части населения от участия в местном самоуправлении [3]. Это, полагаем, явное несоответствие принципу субсидиарности.
Мы уже не говорим о том, что это не соответствует и другой конституционной части правовой доктрины: городские и сельские поселения прямо названы в Конституции РФ территориальной основой местного самоуправления (ч. 1 ст. 131). Об этом же говорит и Конституционный Суд РФ в своем фундаментальном комментарии к Конституции РФ: «...поселенческий принцип является в соответствии с Конституцией основным для территориальной организации местного самоуправления».
Важным является и принцип обязательности учета мнения населения при изменении границ территорий местного самоуправления, а значит, и при всех преобразованиях муниципальных образований. Этот принцип есть и в Хартии, и в Конституции РФ (ч. 2 ст. 131). Эта позиция неоднократно подтверждалась и Конституционным Судом РФ.
Так, в Определении от 6 марта 2008 г. № 214-О-П (так называемое дело А. В. Севашева) Конституционный Суд РФ указал на следующее: во-первых, невозможность отказа от самоуправления в результате изменения территориальной организации местного самоуправления; во-вторых, на универсальность учета мнения населения как необходимого условия любых муниципально-территориальных изменений вне зависимости от характера (сужения либо расширения пространственной сферы реализации права на местное самоуправление) и конкретного состава территорий, выступающих объектом изменений; в-третьих, ограниченность свободы усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии им решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления.
Тем не менее, обращает на себя внимание непоследовательность в правовом регулировании порядка учета мнения граждан как ключевой процедуры любого территориального преобразования.
В частности, вызывают вопросы основания, которыми руководствуется законодатель при выборе между непосредственной или опосредованной формами волеизъявления. Это было отмечено и в рекомендациях 53-го заседания Совета по развитию гражданского общества и правам человека от 24 апреля 2017 г.: «В настоящее время для изменения границ района предусматривается голосование жителей... а для изменения границ городского округа — лишь решение представительного органа... что не соответствует положениям «Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», утвержденных Указом Президента РФ от 16 января 2017 года N 13. К тому же наличие разных стандартов для схожих условий является дискриминацией».
Поэтому первоочередной задачей в части совершенствования правового регулирования изменения территориальных пределов осуществления местного самоуправления представляется нормативное закрепление предложенного Конституционным Судом РФ (см., например, Постановления Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П, от 16.10.1997 № 14-П, от 03.11.1997 № 15-П, от 30.11.2000 № 15-П и Определения Конституционного Суда РФ от 13.07.2000 № 195-О, от 10.07.2003 № 289-О, от 03.04.2007 № 171-О-П) деления изменений территориальных пределов осуществления местного самоуправления на значительные, т. е. затрагивающие интересы большинства населения соответствующей территории и поэтому требующие непосредственного волеизъявления населения, и незначительные, учет мнения населения в отношении которых может быть осуществлен в опосредованной форме (через выражение мнения населения представительным органом).
Доктрина организационно-властных основ местного самоуправления опирается на четыре принципа Хартии: 1) принцип организационной автономии: местные органы власти должны иметь возможность (в рамках закона) сами определять свои внутренние административные структуры, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление (п. 1 ст. 6); 2) принцип достаточности статуса муниципальной службы: статус муниципальной службы должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, опираясь на учет личных достоинств и компетентности; необходимо обеспечивать условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе (п. 2 ст. 6); 3) принцип свободного мандата для выборных лиц: мандат местных выборных лиц должен быть свободным; необходимо предусматривать надлежащую денежную компенсацию местным выборным лицам расходов, связанных с осуществлением ими своего мандата (п. 1 ст. 7); 4) принцип консультационного участия органов местного самоуправления в принятии их касающихся решений вышестоящими органами власти (п. 6 ст. 4).
Но все же не стоит недооценивать роль Хартии в системе Российского законодательства. Нужно отметить, что с расширением практики использования международных источников в сфере муниципального права растет потребность в доработке собственных норм. Например, в трудовом кодексе статья, посвященная актам органов местного самоуправления, содержащим нормы трудового права, утратила силу 30 июля 2006 года. В какой-то мере, Хартия восполняет данные пробелы. В ст. 4 хартии дается объяснение сферы компетенции местного самоуправления, что говорит о ее влиянии на все отрасли Российского законодательства.
Тенденции, которые с 2014 г. наблюдаются в законодательстве и правоприменении, позволяют констатировать, что законодательные основы местного самоуправления не во всем соответствуют своей правовой доктрине. О каких тенденциях идет речь? Это:
– дальнейшее возрастание роли субъектов Федерации в установлении конкретных моделей местной власти для конкретных муниципалитетов или их групп без учета мнения местных властей;
– внедрение как преимущественных таких моделей организации местной власти (избрание главы муниципального образования из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией, либо из состава представительного органа с последующим его возглавлением и наличие при этом контрактного главы местной администрации, также отобранного конкурсной комиссией), при которых влияние региональной «властной вертикали» (формально — через механизм конкурсных комиссий, где половина членов назначаются главой региона) на ее формирование носит значительный, а то и решающий характер; при этом влияние местного населения и его сообществ на выбор руководителей местной власти значительно снижается;
– последовательное снижение роли представительных и возрастание роли исполнительно-распорядительных органов в системе местной власти при принятии многих важнейших решений, особенно в бюджетно-финансовой сфере, и принятии муниципальных программ (построение своего рода властной исполнительной вертикали, прежде всего в финансово-экономической сфере).
Литература:
- Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций / И. В. Бабичев. М.: Норма, 2019. 334 с.
- Бабичев И. В. Правовые и организационные вопросы деятельности Общероссийского Конгресса муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований / И. В. Бабичев, Н. Р. Калантарова; под общ. ред. В. Б. Кидяева. М.: Издание Государственной Думы, 2016. 56 с.
- Пузанов А. С., Попов Р. А. Оценка территориальной доступности местного самоуправления: экономико-географическое исследование // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. № 3. С. 24.
