Факторы, влияющие на формирование налоговой составляющей местного бюджета



В статье проведено исследование влияния факторов на формирование налоговой составляющей местного бюджета. Наличие проблем в вопросах обеспечения доходной части местных бюджетов налоговыми и неналоговыми доходами, порождает диспропорции в бюджетной обеспеченности и среднедушевых расходах бюджетов муниципальных образований. Отмечено, что проводимая на муниципальном уровне бюджетная политика по формированию доходной части местных бюджетов обуславливает существенную зависимость муниципальных образований от трансфертных поступлений из федерального бюджета и отражает низкую эффективность управленческих решений руководства муниципалитетов по увеличению собираемости местных налогов. Авторами отмечено, что для дальнейшего улучшения качества жизни населения и развития муниципальных образований необходимо расширение доходного потенциала местных бюджетов и, следовательно, увеличение налогооблагаемой базы и дополнительных налоговых поступлений.

Ключевые слова: местный бюджет, налоговая составляющая, факторы, влияющие на формирование налоговой составляющей, финансовый механизм управления местным бюджетом.

The article conducts a study of factors influencing the formation of the tax component of the local budget.The practice of forming the revenue part of municipal budgets reflects the substantial dependence of the latter on revenues from the federal budget and the low efficiency of management decisions of the municipal authorities to increase the collection of local taxes. All this requires both a correction of tax and budget legislation, and an improvement in the quality of municipal government.

Keywords: local budget, tax component, factors of influence, financial mechanism of municipal budget management.

Местный бюджет — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, бюджет — единственно допустимый метод формирования и расходования денежных средств, которые необходимы для финансового обеспечения расходных обязательств муниципального образования [2]. Процесс формирования и расходования средств местного бюджета имеет первостепенное значение в управлении финансовыми ресурсами каждого муниципального образования, так как осуществление закрепленных полномочий за местным самоуправлением должно базироваться на прочном финансово-экономическом фундаменте. В настоящее время имеет место низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, что вовлекает местное самоуправление в зависимость от органов государственной власти, в том числе и финансовую [5].

На данный момент местное самоуправление в РФ не обладает полной финансовой независимостью. Более того, прослеживается явная тенденция снижения финансовой и экономической автономности местного самоуправления. Доля собственных средств в бюджетах муниципальных образований в ходе изменений налогового и бюджетного законодательства неуклонно снижается и в настоящее в среднем составляет от 5 % до 50 %, в зависимости от статуса муниципального образования. К примеру, доля собственных доходов в бюджетах городских округов превышает 50 %, что говорит о низкой дотационной зависимости таких образований. Иначе обстоит ситуация в формировании бюджетов муниципальных округов и поселений. Бюджеты этих муниципальных образований формируются в основном за счет дотаций и субвенций, а доля собственных доходов в них не превышает 30 %. Это обстоятельство напрямую ведет к формированию материальной зависимости муниципальных образований от отчислений из бюджетов других уровней и крайне затрудняет выполнение муниципальными органами своих функций. Осуществление межбюджетных трансфертов используется в практике многих стран для выравнивания сбалансированности бюджетов разных уровней. Однако, необходимо отметить, что такая политика может служить причиной снижения мотивации муниципальных образований в развитии собственного социально-экономического потенциала.

По причине того, что основную часть доходов местных бюджетов составляют отчисления из бюджетов других уровней, муниципальные образования заинтересованы прежде всего в исполнении минимального перечня своих расходных обязательств, в то время как любое развитие, в том числе и экономическое, предполагает долгосрочное инвестирование средств. Необходимость наличия у муниципальных образований собственных средств, которыми они могут самостоятельно распоряжаться для осуществления своих обязательств, является очевидной. Механизм местного самоуправления может эффективно функционировать только при наличии достаточных материально-финансовых ресурсов. Этот вопрос является сегодня крайне актуальным для муниципальных органов власти, которые на сегодняшний день не располагают финансовыми ресурсами, необходимыми для развития территории муниципального образования, финансового обеспечения иных затрат.

Современное состояние муниципальных бюджетов свидетельствует о наличии диспропорций в бюджетной обеспеченности и среднедушевых расходах бюджетов муниципальных образований. Для большинства муниципальных образований на протяжении последних лет сохраняются общие проблемы:

– недостаточность собственных финансовых ресурсов для исполнения предусмотренных законодательством расходных полномочий;

– необходимость обеспечения сбалансированности бюджета, что приводит к значительному объему муниципального долга;

– недостаточность средств, выделяемых из вышестоящих бюджетов на осуществление переданных государственных полномочий.

Кроме того, в последние годы в дополнение к вышеперечисленным проблемам у муниципалитетов появились новые:

– недостаточность поддержки муниципальных образований со стороны субъекта РФ в части финансового обеспечения повышения заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы в рамках реализации майских указов Президента РФ, а также повышения заработной платы работников муниципальных учреждений до уровня, установленного МРОТ;

– значительное опережение роста расходов на оплату труда в связи с реализацией указов Президента РФ над ростом собственных доходов муниципальных образований.

Динамика формирования доходной части местного бюджета ифакторы на нее влияющие. Динамика доходов муниципальных образований в 2018 году по сравнению с 2017-м в большинстве муниципальных образований характеризуется их ростом. В целом по Красноярскому краю за этот период объем поступлений в доходную часть местного бюджета увеличился от 0,5 до 20 %. Собственные поступления бюджетов имеют тенденцию к снижению в силу падения объемов поступлений неналоговых доходов, при этом налоговые доходы имеют тенденцию к росту.

Доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме собственных доходов местных бюджетов (без учета субвенций), характеризующая финансовую самообеспеченность бюджетов, различна и варьируется в диапазоне:

– от 53 до 87 % — в областных (краевых) центрах;

– от 24 до 80 % — в иных муниципальных образованиях.

В 2018 году средняя величина доли налоговых и неналоговых доходов по сравнению с показателями 2017 года снизилась в областных (краевых) центрах с 74 до 72 %, в иных муниципальных образованиях — с 63 до 60 %, что также обусловлено увеличением объема субсидий и дотаций, получаемых из вышестоящих бюджетов [6].

Динамика налоговых доходов в 2018 году по сравнению с 2017 годом характеризуется ростом объема поступлений.

Рассмотрим динамику бюджетных поступлений на примере Красноярска (таблица 1) [7].

Таблица 1

Динамика формирование доходной части бюджета г. Красноярска за 2017–2019 годы

Наименование	Фактические поступления вдоходную часть местного бюджета, млн. руб.		Прогноз поступлений всоответствии сРешением «О бюджете города на 2019 год иплановый период 2020–2021 годов» от 18.12.2018 №1–12 (в ред. от 18.06.2019 №3–43), млн. руб.
	2017	2018	2019
ДОХОДЫ БЮДЖЕТА, ВСЕГО	28 438,76	34 657,12	30 409,45
НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ	11 024,38	12 188,47	12 763,45
налог на прибыль организаций	837,76	1 089,95	1 083,20
налог на доходы физических лиц	7 181,64	8 110,48	8 638,06
единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения	1 010,09	952,61	915,42
налог на имущество физических лиц	362,75	371,49	425,01
земельный налог	926,06	894,56	886,98
остальные налоговые доходы	706,07	769,37	814,78
НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ	2 770,18	2 386,71	2 785,97
доходы от использования имущества и земли	1 411,73	1 063,25	1 948,87
продажа муниципального имущества	937,57	929,36	523,37
остальные неналоговые доходы	420,88	394,10	313,74
БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ ОТ ДРУГИХ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ	14 637,53	20 091,19	14 858,49
дотации	98,53	78,82	63,06
cубсидии	4 335,52	6 947,18	4 261,29
cубвенции	10 203,48	10 505,40	10 534,14
иные межбюджетные трансферты		2 559,79
Безвозмездные поступления от негосударственных организаций	0,00	1,16	0,98
Прочие безвозмездные поступления	19,35	0,52	0,56
Доходы бюджетов бюджетной системы РФ от возврата бюджетами бюджетной системы РФ и организациями остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет	74,20	7,48
Возврат остатков субсидий, субвенций и иных МБТ, имеющих целевое назначение, прошлых лет	-86,88	-18,41

Данные таблицы 1 отражают существенную изменчивость динамики доходов бюджета Красноярска. Так, если в 2018 году доходы бюджета увеличились на 21,2 % по сравнению с 2017 годом, то в 2019 году они снизятся на 12,3 % по сравнению с 2018 годом. Налоговая составляющая характеризуется поступательным повышением собираемости (цепной индекс прироста составляет 10,5 % в 2018 году и 4,7 % в 2019 году).

При этом, если в поступлении федеральных налогов наблюдается положительная тенденция, то поступление местных налогов характеризуется понижательной тенденцией (рисунок 1).

Рис. 1. Динамика поступления местных налогов в 2017–2018 гг.

Из данных рисунка 1 следует, что если бюджетные поступления от местных налогов выросли в 2019 году на 0,4 % по сравнению с 2018 годом, то по сравнению с 2017 годом они снизились на 3,1 %.

На собираемость налогов в муниципальный бюджет влияют различные факторы (таблица 2).

Таблица 2

Факторы, влияющие на формирование доходной части местного бюджета

Внешние факторы

Внутренние факторы

–социально-экономическая политика государства; — уровень социально-экономического развития региона, в территорию которого входит муниципальное образование; — налоговая политика государства; — система распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней; — применяемые методики финансовой поддержки муниципалитетов; — ограничение прав муниципальных образований в области налогообложения, в том числе по установлению элементов местных налогов; — нормы и правила федерального налогового законодательства, в том числе полномочия налоговых органов, налоговое администрирование; — налоговые преференции федерального и регионального уровня.

- природный и экономический потенциал муниципального образования; — политика муниципалитета по поддержке малого и среднего бизнеса; — эффективность финансовой политики муниципалитета; — состояние инфраструктуры социальной сферы и объектов муниципального хозяйства; — уровень теневой экономики; — уровень налоговой культуры; — администрирование неналоговых источников доходов; — налоговые и неналоговые преференции местного уровня; — компетенция и профессионализм органов местного самоуправления.

Одним из основных факторов, оказывающих негативное влияние на формирование местных бюджетов, выступает несовершенство действующего законодательства. На данный момент существует острая необходимость дальнейшего совершенствования и развития законодательства в сторону наращивания налоговой базы муниципальных образований. Существующая налоговая база, формирующая налоговую составляющую местных бюджетов, состоит из налогов на земельные участки и доходы физических лиц и является недостаточной для покрытия всех расходных обязательств органов местного самоуправления [9].

При этом, налоговым законодательством установлено, что местные власти не вправе устанавливать налоги на муниципальном уровне, они лишь вводят налоги, установленные федеральной властью.

Решение данной проблемы видится в создании устойчивой налоговой базы на уровне местного самоуправления, которая будет содержать оптимальное соотношение финансирования местных бюджетов за счет налогов и за счет дотационной помощи. Также необходимо законодательно закрепить учет соразмерности материальных возможностей муниципального образования возложенным на него обязанностям. По мнению некоторых специалистов, объем возложенных на местное самоуправление обязанностей не должен превышать 25 % от общей части расходов муниципального бюджета. Определенный Правительством Российской Федерации объем финансовых ресурсов, необходимый муниципалитетам для финансирования своих расходных статей, на практике оказывается ниже их реальных потребностей. Расходы органов местного самоуправления в значительной степени связаны с осуществлением отдельных полномочий федерального и регионального уровня, которые в довольно большом объеме и достаточно бессистемно возлагаются на органы местного самоуправления со стороны отдельных федеральных министерств и ведомств. [8]

В отдельных муниципальных образованиях основную статью расходов средств из местного бюджета составляет обеспечение деятельности бюджетных учреждений, в то время как финансирование других обязательств производится по остаточному принципу. Это затрудняет решение даже мелких бытовых вопросов местного уровня, не говоря уже об осуществлении долгосрочных обязательств за счет средств местного бюджета.

Планирование долгосрочного развития муниципальных образований возможно осуществить путем закрепления за местными бюджетами источников дохода на договорной основе. Фактически, ни одним федеральным законом не определены источники финансирования и не установлена система компенсации затрат, которые производятся, в большинстве случаев, за счет местных бюджетов [10].

На основании этого является актуальной потребность в принятии Федерального закона, который содержал бы принципы наделения органов местного самоуправления отдельными федеральными и региональными полномочиями с обязательной передачей соразмерных финансовых и материальных ресурсов. Однако финансовые средства должны поступать не в местный бюджет, а на специально предназначенный расчетный счет. Глава муниципального образования, в свою очередь, будет являться вторичным распорядителем такого счета.

Проблема развития системы местного самоуправления состоит еще и в том, что реформы в данной области осуществляются преимущественно в определенном отрыве от сложившейся реальности. Решение данной проблемы должно включать в себя комплексное исследование накопившегося опыта функционирования органов муниципальной системы власти, и уже в дальнейшем на этой основе необходимо осуществлять построение усовершенствованной модели функционирования местного самоуправления.

Ряд ученых и политиков придерживаются мнения о существовании у местного самоуправления некоего иммунитета по отношению к государственной власти, что, в конечном счете, вырабатывает недоверие представителей государственной власти к местному самоуправлению как к публичному институту. Сторонники такой позиции считают, что институт местного самоуправления имеет по большей части общественную природу, нежели властную.

Такие утверждения не являются обоснованными. Местное самоуправление, в соответствии с Конституцией Российской Федерации [1], так же, как и государственная власть имеет все признаки публичной власти и является таковой.

Государство непосредственно выполняет роль правового регулятора системы местного самоуправления и осуществляет контроль, а местное самоуправление, выполняя управление немалой частью публичных (в том числе и федерального уровня) дел, выступает в качестве субъекта государства [11].

Однако, без должного контроля со стороны государства на местном уровне имеет место нерациональное использование бюджетных средств.

Выводы. Для повышения эффективности системы контроля государства за деятельностью органов муниципальных образований в сфере исполнения местного бюджета необходимо осуществить ряд мер, в частности:

– законодательное усовершенствование системы государственного контроля за легитимностью деятельности органов местного самоуправления;

– увеличение ответственности муниципальных органов власти при исполнении ими местного бюджета.

Таким образом, от порядка формирования доходов бюджетной системы Российской Федерации и объема аккумулируемых в бюджетах финансовых средств зависит непосредственное решение социальных задач в муниципальных образованиях и субъектах Российской Федерации. Развитие межбюджетных отношений и улучшение финансового положения муниципальных органов напрямую зависит от формирования прочной финансовой базы, которая в свою очередь должна определяться законодательством. Именно законодательство закрепляет правовые гарантии местного самоуправления в сфере финансовой независимости. Для решения проблемы финансовой независимости местного самоуправления необходимо двигаться по пути наращивания налогового потенциала местных образований, осуществления ими независимой бюджетной политики. Вместе с тем, нельзя полностью отказываться от финансирования муниципальных образований из бюджетов других уровней, которое осуществляется с целью выравнивания бюджетной обеспеченности. Такая помощь должна предоставляться лишь при реальном объективном недостатке бюджетного потенциала.

Большинству местных бюджетов не хватает самостоятельности, они зачастую зависят от безвозмездных поступлений из вышестоящих бюджетов. Несмотря на меры, предпринимаемые на уровне Федерации по повышению доходной базы местных бюджетов, собственные финансовые ресурсы не обеспечивают развитие муниципалитетов. Для дальнейшего улучшения качества жизни населения и развития муниципальных образований необходимо внесение изменений в бюджетное законодательство РФ, которые будут направлены на расширение доходного потенциала местных бюджетов и, следовательно, приведут к дополнительным налоговым поступлениям.

В связи с этим необходимым представляется поиск эффективных механизмов и способов увеличения доходности местных бюджетов, создание результативного финансового механизма балансирования муниципальных бюджетов, который должен основываться в первую очередь на законодательно установленных доходных и расходных полномочиях, финансово выгодных для всех уровней власти.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 15.04.2019) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 15.04.2019) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://base.garant.ru/10900200/.
4. Агузарова Ф. С. Роль региональных и местных налогов в формировании доходов консолидированных бюджетов субъектов России // Региональная экономика: теория и практика. 2018. № 2 (449). С. 323–334.
5. Воронина Л. П. Особенности формирования доходов местных бюджетов и их роль в эффективном управлении территорией муниципального образования // Муниципалитет: экономика и управление. 2016. № 2 (15). С. 16–21.
6. Общие проблемы муниципальных образований и пути их решения [Электронный ресурс] Режим доступа: http://bujet.ru/article/360484.php (дата обращения 15.07.2019).
7. Открытый бюджет города Красноярска [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.admkrsk.ru/citytoday/finance/Pages/default.aspx (дата обращения 15.07.2019).
8. Поварова А. И. Проблемы формирования бюджета городского округа // Проблемы развития территории. 2017. № 2 (88). С. 177–191.
9. Савина О. Н. Проблемы формирования доходов бюджетов муниципальных образований // Научные известия. 2017. № 6. С. 26–33.
10. Щербакова Е. В., Гуштан В. И. Проблемы формирования бюджета муниципального образования — моногорода // Стратегии развития социальных общностей, институтов и территорий: материалы III Международной научно-практической конференции, Екатеринбург, 21–22 апреля 2017 г.: в 2-х т. Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2017. Т. 1. С. 89–92.
11. Аврамчикова Н. Т. Исторические аспекты эволюции региональной политики России и смена парадигмы пространственного развития на современном этапе/Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета им. академика М. Ф. Решетнева. 2006. № 6 (13). С. 148–152.
12. http://ecoedulaw.ru/ru/2017/1/13