Рассматриваются актуальность организации проектного подхода в муниципальных образованиях, обозначены проблемы и ключевые барьеры организации проектного управления в муниципальных образованиях. Представлен кейс — монопрофильный город Краснотурьинск, для которого спроектированы возможные сценарии эффекта от выбора подхода к организации проектной деятельности.
Ключевые слова: муниципальное образование, органы местного самоуправления, проектное управление, проектный подход.
Современным трендом в государственном управлении Российской Федерации становится проектный подход, который хорошо зарекомендовал себя уже на протяжении нескольких десятилетий во множестве развитых стран. Это вполне объяснимо тем, что методы проектного менеджмента позволяют максимально эффективно достигать поставленных целей в кротчайшие сроки, а прозрачность, управляемость процессом, распределение ответственности являются его характерными особенностями.
В послании Федеральному Собранию 2015 года Президент Российской Федерации выделил проектное управление в качестве одного из ключевых инструментов эффективного управления в органах государственной власти. А 7 мая 2017 года «в целях осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека» [1] Указом Президента были определены 12 приоритетных национальных проектов (программ).
В свою очередь, в некоторых регионах и федеральных отраслевых ведомствах внедрение проектного менеджмента осуществляется уже с 2010 года. Благодаря этому Агентством стратегических инициатив были разработаны методические рекомендации по применению проектного управления, определяющие основные подходы, принципы, порядок внедрения проектного управления. В них формализованы типовые шаблоны нормативных методических документов для внедрения проектного подхода в органах исполнительной власти [2].
С 2017 года у федеральных органов власти и регионов появился рейтинг эффективности проектного управления, который ориентирован на оценку практических результатов, а не формального наличия соответствующих регламентов. По результатам пилотной оценки зрелости организации проектной деятельности в субъектах Российской Федерации, в которой приняли участие регионы, активно внедряющие проектное управление, разрабатывающие и реализующие региональные проекты, в пятерку лидеров вошли Белгородская область, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Ленинградская область, Красноярский край и Ульяновская область [2]. Это именно те регионы, которые в числе первых начали внедрять проектный подход.
Например, организационная модель Белгородской области, выбранная в 2010 году и не претерпевшая серьёзных изменений, включает три уровня: стратегического, тактического и оперативного управления. Эта же модель была распространена на все 22 муниципалитета области, где были созданы проектные офисы, а ответственные за проектную деятельность назначены в 335 поселениях региона [3].
27 февраля 2017 года Д. А. Медведев на Сочинском форуме сказал: «…следующий этап (развития проектного управления) — перевод значительной части бюджетного процесса на проектные принципы. Изменения в бюджет на предстоящую трёхлетку, (конечно, за исключением технических вопросов, особых статей бюджета типа обороны, безопасности, некоторых других), должны быть оформлены как проекты с понятными целями и ответственными за их достижение исполнителями». Это может означать серьезные намерения федерального центра по переходу от управления приоритетными проектами к формированию государственных программ на уровне местного самоуправления по проектному принципу, что неизбежно повлечет за собой расширение и углубление процессов проектного подхода на местах, переход от имитационного или «штучного» управления проектами к всеобъемлющей проектной работе на всех уровнях административного управления.
Таким образом, организация проектного подхода в органах местного самоуправления, является необходимым условием для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.
Сегодня в России существует несколько условных «подходов», которые применяются при организации проектного управления в органах местного самоуправления:
− имитация деятельности по организации и реализации управления проектами. Формально создан проектный офис или иной орган, курирующий проектную деятельность в муниципальном образовании, на местном уровне приняты необходимые документы, но фактически работа ведется в прежнем режиме классической бюрократии;
− организация управления проектами по отдельным приоритетным программам или направлениям, частичное, мозаичное внедрение проектных технологий в текущую деятельность муниципальной администрации;
− реальное системное применение проектного подхода в управлении.
В качестве одного из кейсов по организации проектного управления в органах местного самоуправления рассмотрим муниципальное образование «городской округ Краснотурьинск». Постановлением Главы от 08.02.1017 года было утверждено Положение «Об организации проектной деятельности в городском округе Краснотурьинск». Утверждён Совет по стратегическому развитию и приоритетным проектам, председателем которого является Глава города. Образовательный модуль по организации проектного управления был включен в программу специализированных курсов для глав моногородов в 2018 году. Однако за период с 2017 года не было разработано и реализовано ни одного проекта.
С сотрудниками администрации из различных муниципальных органов и отделов было проведено анонимное анкетирование (N=25, 2019), по результатам которого 64 % дали отрицательный ответ на вопрос о готовности органов местного самоуправления к организации проектного подхода. Наиболее часто встречающаяся причина — отсутствие времени (88 %), достаточного опыта (80 %) и мотивации (52 %). Обозначенные выше обстоятельства не позволяют сделать вывод о реальном системном внедрении проектных технологий в муниципальном образовании «городской округ Краснотурьинск». Ситуация имитации проектного управления характерна для большинства муниципальных образований, является типичной.
По мнению А. Н. Соломахина, реальное внедрение проектного управления в первую очередь, зависит от первого лица территории, которое принимает решение [5]. Учитывая неоклассическую парадигму управления, и «конкуренцию администраторов», характерную для нестабильного состояния в современной России [6], зависимость местного самоуправления от региональных и федеральных властей по базовым параметрам своего существования (бюджет, ресурсы, влияние административных и правоохранительных структур и др.) [4], организация проектного управления часто может восприниматься как необходимое условие для благосклонного отношения. Такая мотивация к организации проектной деятельности в органах местного самоуправления влияет на уровень вовлеченности и самооправдание формального подхода, описанного выше.
Ситуация с дефицитом высококвалифицированных кадров, обладающих проектными компетенциями, описывается в исследованиях большинства авторов. Муниципальным служащим необходимы не только знания, но и навыки — доведенные до автоматизма, как в своей узкой области, так и в области проектного управления. Эти навыки нарабатываются исключительно в практической деятельности.
Таким образом, можно выделить основные барьеры, препятствующие организации проектной деятельности на уровне муниципальных образований:
− уровень вовлеченности руководителя в деятельность по организации проектного управления и его мотивация к реализации проектного подхода,
− скептическое отношение к эффективности проектного подхода в органах местного самоуправления,
− дефицит кадров, способных обеспечить успешное внедрение и реализацию проектного управления,
− отсутствие опыта реализации проектного подхода в органах местного самоуправления,
− недостаточный контроль реальной организации проектной деятельности.
Перечисленные барьеры характерны и для городского округа Краснотурьинск. Их снятие будет способствовать реализации проектного подхода в органах местного самоуправления, что рассматривается как оптимистический сценарий. В качестве результата рассматривается переход от процессного подхода к деятельности, ориентированной на результат. Реализуемые проекты, при условии сохранения внешних позитивных тенденций, будут способствовать полному раскрытию потенциала развития территории и достижению конкурентоспособности, большему вовлечению общественности в реализацию стратегии социально-экономического развития городского округа Краснотурьинск.
Наряду с этим можно обозначить и инерционный сценарий в направлении совершенствование системы муниципального управления, который предполагается возможным при сохранении имеющегося подхода к организации проектной деятельности. В качестве результата — догоняющий характер роста инвестиций, сохранение прежнего уровня конкурентоспособности или его снижение, отставание темпов развития инфраструктуры и миграционная убыль населения.
Литература:
- Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
- Электронный ресурс «Методические указания по разработке национальных проектов». Режим доступа: https://pm.center/library/metodicheskie-rekomendatsii/metodicheskie-ukazaniya-po-razrabotke-natsionalnykh-proektov-razrabotannye-v-tselyakh-realizatsii-po/
- Отчет Центра проектного менеджмента РАНХ и ГС, 2019 год. Электронный режим доступа: https://pm.center/company/news/predvaritelnye-itogi-otsenki-indeksa-proektnoy-deyatelnosti-po-regionam-predstavili-na-krasnoyarskom/
- Старостин А. А. Философия местного самоуправления // журнал «Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС». РАНХ и ГС. 2013 год.
- Соломахин А. Н., Щербинина Н. А. Организация проектного управления в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления в России: состояние, задачи и перспективы // Электронный научный журнал «Регион: государственное и муниципальное управление». РАНХ и ГС. 2017 год.
- Прохоров А. П. Русская модель управления // ЗАО «Журнал Эксперт», 2002 год.
