Применение инструментов проектного менеджмента в государственных учреждениях



Представленная статья посвящена вопросу применения принципов проектного менеджмента в практике государственных учреждений. В статье обосновывается важность применения принципов и инструментов проектного менеджмента, в первую очередь, как драйверов прогрессивной трансформации подходов к управлению в государственных организациях. Также предлагается идея создания межведомственных проектных команд в рамках реализации отдельных государственных проектов для эффективной координации действий с целью достижения максимальной эффективности проектов.

Общей проблемой управления в государственных учреждениях является устаревший административный подход, излишняя бюрократизация процессов и инертность, сопротивление изменениям. Инструментарий проектного менеджмента позволяет создать более мобильную и гибкую организационную среду, основанную на проектной организационной культуре, формирующей нацеленность на результат.

Ключевые слова: институциональная среда, малое и среднее предпринимательство, институты, организации, регулирование, стимулирование, поддержка, предпринимательская деятельность.

Введение

Государственные учреждения представляют собой различного рода (в зависимости от сферы их функционирования) организации, требующие эффективного управления. В этом отношении государственные учреждения сходны с коммерческими предприятиями, но в отношении целевого эффекта (эффектов), а, следовательно, эффективности, существует кардинальное различие: если коммерческие структуры ориентируются на прибыльность (рентабельность), то государственные учреждения, в первую очередь, ориентированы на социальный, политический (реализация государственной политики в сфере ответственности организации), системный эффекты, и только в отдельных случаях к этим целям присовокупляется достижение экономического эффекта. Сходным же является то, что в реализации проектов как в коммерческих и общественных некоммерческих, так и в государственных организациях, основной задачей является достижение целей проекта посредством его реализации в рамках установленного бюджета, в запланированные сроки и с соблюдением технических параметров проекта.

Поскольку в РФ в государственном управлении принят программно-целевой подход, то стратегические задачи государства реализуются посредством «пакетных» проектов, входящих в систему соответствующих программ. Все программы и входящие в них проекты имеют целевые показатели, достижение которых позволяет выполнять стратегические задачи государства в направлении последовательного развития страны. Соответственно, необходимость внедрения проектного менеджмента в государственных организациях была продиктована необходимостью создания соответствующих управленческих инструментов, необходимых для реализации программно-целевого подхода в государственном управлении.

Основной проблемой проектного менеджмента в государственных учреждениях является присущая проектам характеристика: успешная реализация проектов заключается в достижении их целей в раках бюджета и в заданные сроки. И здесь критически важна способность аппарата государственных учреждений выполнить эти условия, для чего управление работой государственных учреждений должно осуществляться не по принципу административной структуры, а по принципу управления проектными командами, что требует соответствующей подготовки и навыков проектной работы как управленцев, так и исполнителей.

Результаты исследования

В России реализуется широкий спектр государственных программ различного уровня, и их реализация осуществляется в рамках национальных, региональных, местных, муниципальных проектов. Помимо ценности завершения проекта в срок и в рамках бюджета, проекты приносят дополнительную пользу государственному сектору тремя способами. Во-первых, проекты действуют как рычаги изменений в организациях, обычно не склонных к изменениям. Во-вторых, технология управления проектами увеличивает гибкость процессов планирования и исполнения. И в-третьих, проекты способствуют инновациям в государственных учреждениях лучше, чем любая другая форма управления.

Рассмотрим, каким образом управление государственными проектами приносит пользу государственным учреждениям.

1. Управление проектами как рычаг изменений и прогрессивной трансформации. Государственные органы должны адаптироваться к текущим экономическим условиям в условиях экономической и общественной турбулентности. Часто это связано с изменением внутренних процессов для повышения эффективности, что может быть чрезвычайно сложно в государственных организациях, являющихся инертными не столько по качеству управления, сколько в силу принятой административной модели [2]. Управление проектами является синонимом изменений, и проектные группы (команды) организаций государственного сектора должны осознавать свою роль в качестве агентов изменений.
2. Повышение гибкости бюрократического механизма. Крупные государственные организации по всему миру работают с масштабными бюрократическими механизмами. Управление проектами может предоставить методы для повышения скорости и гибкости процессов планирования и выполнения. И здесь может быть полезным Agile-подход. Этот итеративный метод разработан для работы с ограниченной документацией проекта, но в условиях более высокого уровня поддержки и осведомленности команды [3].
3. Поощрение инноваций. Правительства всегда ищут новые, менее дорогие способы охвата граждан и предоставления услуг. Сегодня инновации происходят в строительстве благодаря экологичным и инновационным проектам.

Управление проектами в государственном секторе сопряжено с уникальными проблемами, в том числе:

А) Бюрократическая среда. Многие государственные учреждения работают в условиях значительных юридических, нормативных и политических ограничений. Имплементация управления на основе технологий проектного менеджмента позволяет создать культуру, стойкую к изменениям. Бюрократическая среда часто снижает скорость изменений, и здесь находится противоречие между принятой административной формой управления и инновационной (проектной). Это — пожалуй, основное противоречие в использовании инструментов проектного менеджмента в государственных учреждениях.

Б) Креативное мышление — это норма в проектном менеджменте, но оно не приносит эффекта в традиционной административной системе. Поскольку многие государственные учреждения работают в стабильном состоянии в течение многих лет, у них мало стимулов для рассмотрения каких-либо изменений, кроме постепенных улучшений. Такое «административное» мышление уменьшает глубину изменений. Таким образом, для наиболее полного использования инструментария проектного менеджмента в государственных учреждениях необходима системная работа по формированию командного проектного мышления, что неизбежно ставит задачу подготовки кадров к переходу на новый подход в управлении. Положениями постановления Правительства РФ от 31.10.2018 N 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» предусмотрено, что для осуществления проектной деятельности государственному гражданскому служащему Российской Федерации необходимо соответствовать определенному уровню квалификации в зависимости от занимаемой роли в проекте [1].

Кроме соответствующей квалификации, являющейся условием для успешного выполнения своих функциональных обязанностей в рамках проектной деятельности, в государственных учреждениях необходимо формирование и развитие проектной культуры, предполагающей наличие как системы компетентности (это направления успешно прорабатывается в рамках трансформации управленческой среды в государственных учреждениях) [4], так и системы мотивации, присущей не административному, а проектному подходу. И здесь важным инструментом проектного менеджмента является поощрение творческого подхода к реализации поставленных в рамках проекта задач.

В) Проекты все чаще выходят за рамки границ одного государственного учреждения. Количество проектов, зависящих от межведомственного сотрудничества, растет, и зачастую они требуют передовых коммуникативных навыков. Такая среда увеличивает как скорость, так и глубину необходимых изменений.

Неизбежным и логичным в рамках программной системы реализации проектов является процесс кластеризации государственных учреждений. То есть, сегодня актуальным является развитие направления межведомственного сотрудничества, формирования межведомственных проектных команд. Это требует системного подхода и позволяет осуществлять эффективную координацию работы по реализуемому проекту, что упрощает выполнение условий его реализации в установленные сроки и в рамках проектного бюджета. И, если вопросы соблюдения бюджетов проектов по объективным причинам стоят не столь остро, то сроки и параметры реализации проектов в рамках государственных учреждений являются одной из основных проблем [5].

Управление проектами предлагает способ решения этих проблем, выступая в качестве рычага для изменений. Проектный подход к управлению в государственных учреждениях позволяет проектным командам преодолеть «ловушки» инертности и недальновидности. поставив перед собой четкие цели и внося изменения по нескольким каналам:

1) Реализация проектов — это испытательный полигон для новых стратегий. Когда государственные учреждения и организации вводят новшества или выбирают новый путь решения проблемы, управление проектами создает эффективную и четкую среду для изменений.

2) Трансформация инкрементальной[1] реализации изменений в гибкую систему реагирования. Такие в высокой степени бюрократические институты, как государственные организации, к которым можно отнести и большинство государственных учреждений, обычно меняются медленно и постепенно. Проекты предлагают способ сделать качественный «скачок» в понимании и подходах к решению проблем. Проектный подход к управлению, в целом, может обусловить переход к управлению государственными учреждениями на более гибкий и адаптивный, свойственный коммерческим организациям. Это, безусловно, дает возможность повышения социальной и экономической эффективности функционирования государственных учреждений.

3) Лучшее управление и координация заинтересованных сторон. Государственные (национальные) проекты требуют инновационных способов удовлетворения потребностей (достижения целей) заинтересованных сторон. Проектная среда обеспечивает системное управление заинтересованными сторонами. Такой подход способствует не только более скоординированной работе над отдельным проектом, но и к работе над реализацией государственных программ.

Вышеперечисленные инструменты проектного управления являются обычными в управлении проектами, но их можно утерять в потоке повседневной бюрократической деятельности. Чтобы эти рычаги изменений были эффективными, их необходимо активно задействовать и управлять ими проактивно.

Перспективным направлением развития (модернизации) администрирования государственных учреждений является подход, если при имплементации проектных принципов управления в итоге переходят к формализации методов и подходов проектного управления и в реализации своих обычных повседневных функций. Формализация принципов проектного менеджмента предполагает не только последовательный подход к управлению проектной работой, но также позволяет государственным организациям создавать более эффективную и гибкую рабочую среду [7]. Организации государственного сектора с высокой степенью бюрократизации часто противодействуют внесением изменений в свою среду. Факторы, которые определяют гибкость и гибкость организаций, включают в себя: жесткую регулятивную среду (сложные правовые и нормативные ограничения побуждают организации применять подход «общего минимума» внося в процессе адаптации к современным требованиям минимальные изменения); отсутствие или нехватку стимулов для непрерывного внедрения инноваций, которым движут многие компании частного сектора; наличие организационной культуры, противодействующей изменениям [6].

Таким образом, эффективная имплементация принципов проектного управления в государственных учреждениях требует, в первую очередь, соответствующей подготовки и организации кадров. Знания — это основной ресурс, необходимый для реализации общественных проектов (как и других типов проектов) в рамках функций государственных учреждений. Эти знания могут иметь кодифицированную форму (как, например, в стандартах управления проектами), а также могут распространяться через контакты членов команд, участвующих в реализации государственных (национальных) проектов. Стандарты управления проектами можно рассматривать как источник знаний об управлении проектами. Стандарты в области управления проектами не используются напрямую как методологии. Государственные учреждения используют стандарты как источники знаний, необходимых для разработки методологий управления проектами. Национальные стандарты обычно касаются знаний, необходимых для управления отдельными проектами (например, PMBOK® Guide, PMI, 2013, Prince 2®, OGC, 2009).

Рис. 1. Национальные и международные стандарты в области управления проектами, применяемые в РФ ^[2]

Сегодня в РФ последовательно производится расширение набора стандартов, посвященных управлению проектами. Они, в основном, учитывают положения международных стандартов управления проектами. На рис. 1 представлен перечень принятых в качестве нормативной базы в РФ стандартов в области управления проектами.

Последняя, 6-я редакция PMBoK отражает сотрудничество и знания проектных менеджеров, и определяет основы проектного менеджмента [9].

ISO 10006 (Quality management systems — Guidelines for quality management in projects). Этот стандарт обусловливает характеристики системы менеджмента качества проекта. Данный стандарт по управлению качеством при управлении проектами разработан в 1997 г. Управление нацелено на обеспечение заданного уровня качества проекта как на уровне процессов, так и на уровне продуктов. Во многом по содержанию опирается на PMBOK 1996, имеет место совпадение до названий сфер знаний управления проектами [8].

На сайте ISO (International Organization for Standardization (Международная организация по стандартизации) подается такое определение понятия «стандарт»: «это документ, устанавливающий требования, спецификации, руководящие принципы или характеристики, в соответствии с которыми могут использоваться материалы, продукты, процессы и услуги, которые подходят к этим целям» [8]. Этот стандарт не является руководством по именно по управлению проектами. В нем рассматриваются вопросы менеджмента качества процессов проектирования, руководство по процессному подходу к управлению качеством продукта проекта.

Итак, применение инструментов проектного менеджмента в государственных учреждениях может послужить для создания инновационной организационной среды. Управление проектами играет важную роль в стимулировании инноваций в государственных учреждениях. Проекты открывают путь для развития новых инновационных идей и могут быть движущей силой культурных изменений, которые стимулируют новые подходы к старым проблемам. Однако для того, чтобы проектные группы могли по-настоящему внедрять инновации, требуется правильное сочетание творчества, свободы от бюрократии, ответственности и видения.

Заключение

Имплементация проектного подхода к управлению на разных уровнях сегодня является критическим фактором успеха в реализации государственной стратегии, ориентированной на проектный принцип. Хотя сама суть государственного учреждения состоит в том, чтобы реализовывать свои функции с применением административно-бюрократического подхода, сегодня такой подход не соответствует государственной стратегии, направленной на инновационное развитие не только экономики, но и общества в целом. Таким образом, применение инструментов проектного менеджмента в государственных учреждениях становится не только фактором повышения эффективности их функционирования, но и предусловием успешной реализации государственных программ.

Литература:

1. Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 N 1288 (ред. от 10.07.2020) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»)
2. Бушин С. В., Белоусова А. А., Шухат П. А. Развитие применения проектного подхода в деятельности органов муниципального управления — Муниципалитет: экономика и управление. 2019. № 4 (29). С. 5–13.
3. Винтайкина О. А., Традиционный подход или Agile в современном проектном управлении? Сравнительный анализ — Скиф. 2019. № 4 (32). С. 375–382.
4. Зайцев В. Е. Оценка государственных программ Российской Федерации: новые вызовы — Государственное управление. Электронный вестник. 2018. № 67. С. 111–136.
5. Зайцев В. Е. Современный этап развития программно-целевого управления в России — Государственное управление. Электронный вестник. 2017. № 65. С. 188–209.
6. Каменская Н. В., Чевтаева Н. Г., Качанова Е. А. Факторы успеха реализации инициативных проектов в деятельности государственных (муниципальных) учреждений социальной сферы — Вопросы управления. 2019. № 5 (60). С. 20–29.
7. Логинов М. П., Муринович А. А. Муниципальный опыт реализации социальных проектов — Муниципалитет: экономика и управление. 2014. № 3 (8). С. 82–86.
8. Стандарты. Что такое стандарт? [Электронный ресурс]. — Сайт ИСО (ISO). Режим доступа:: http://www.iso.org/iso/ru/home/standards.htm (дата обращения: 17.11.2020 г.)
9. Library of PMI Global Standards. [Электронный ресурс]. — Сайт PMI. Режим доступа: http://www.pmi.org/en/PMBOK-Guide-and-Standards/ Standards-Library-of-PMI-Global-Standards-Projects.aspx#Foundational_Standards (дата обращения: 17.11.2020 г.)

---

[1] Постепенной, пошаговой

^[2] Составлено автором