В современных условиях жизни местного сообщества все большее значение приобретает функционирование института главы муниципального образования, особенно, в состоянии экономического и политического кризиса. Эффективность власти в немалой степени зависит от способа замещения поста главы муниципального образования, который предопределяет дальнейшую личную ответственность главы муниципального образования перед населением.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) устанавливаются несколько моделей организации муниципальной власти, которые интересны как с теоретической, так и с практической точек зрения.
I модель, в которой глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Представительный орган также избирается населением, а председатель представительного органа избирается депутатами из своего состава. Полномочия главы муниципального образования при такой модели весьма обширны. Эта так называемая модель «сильный мэр — сильный совет» была достаточно распространенной до принятия Федерального закона № 131-ФЗ и преимущественно используется в крупных городах.
II модель, в которой глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и исполняет полномочия его председателя, а глава местной администрации назначается по итогам конкурса представительным органом муниципального образования (сити-менеджер). Здесь власть главы муниципального образования номинальная, реальная власть находится в руках главы местной администрации. Также в рамках данной модели предусматривается осуществление полномочий представительного органа муниципального образования сходом граждан, который избирает главу муниципального образования и исполняет полномочия главы местной администрации (в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек) [1].
III модель, в которой глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган, а глава местной администрации назначается по итогам конкурса представительным органом муниципального образования (сити-менеджер). Контракт с главой местной администрации заключает глава муниципального образования. При этом глава муниципального образования взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа.
Данную модель можно охарактеризовать как «сильный представительный орган — слабый исполнительный орган», она более известна как модель «сити-менеджер». У этой модели можно выделить некоторые недостатки. Во-первых, слабость исполнительного органа определяется тем, что выбор кандидата на должность главы местной администрации осуществляется представительным органом. Во-вторых, сам глава администрации назначается по контракту, заключаемому с главой муниципального образования, то есть глава муниципального образования по отношению к главе местной администрации выступает в качестве работодателя, и глава местной администрации является муниципальным служащим.
Кроме того, модель «сити-менеджер» обладает преимуществами. Во-первых, вопросами хозяйства и экономики в муниципальном образовании занимается профессиональный управленец, а не политик. Во-вторых,сити-менеджера избирает конкурсная комиссия, в которую входят представители местной власти — как исполнительно-распорядительной, так и представительной, а также представители региональных властей. Избранный несет тройную ответственность, поэтому такая модель позволяет выстраивать конструктивные отношения между муниципальным и региональным уровнями власти. Наконец, сити-менеджера легче освободить от должности, чем мэра, избранного населением муниципального образования, так как при невыполнении контракта сити-менеджером, можно его уволить и нанять нового. А для того, чтобы сместить с должности выборного мэра, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ необходимо осуществить более сложные и длительные процедуры — например, удаление главы муниципального образования в отставку (ст. 74.1), отрешение от должности (ст. 74), отзыв избирателями (ст. 24).
В России редко применяется указанная модель управления, она схожа с южногерманской (в южных Федеральных землях — Баварии, Саксонии, Баден-Вюртенберге) и австрийской моделями организации местного самоуправления. В Германии в течение длительного времени на региональном уровне существовали различные модели местного самоуправления. Они отличались организационными основами: прямые и непрямые выборы бургомистров, наличие т. н. сити-менеджеров, возглавляющих местную администрацию, единоначалие бургомистра, являющегося одновременно и руководителем администрации, и председателем местного представительного органа, и т. д. Сегодня немецкое законодательство в данной сфере значительно изменилось и в большинстве земель за основу взята южногерманская модель. Она изначально была закреплена в муниципальных Конституциях южных Федеральных земель — Баварии и Баден-Вюртенберга. Согласно этой модели глава муниципального образования — бургомистр общины возглавляет одновременно и местный представительный орган, и местную администрацию [10]. Так, бургомистр, избранный населением, работает на принципах единоначалия и имеет большой вес в своей общине, но это уравновешивается системой муниципального надзора. Среди других моделей южногерманская модель зарекомендовала себя наиболее эффективной, поэтому она начала применяться и в других регионах Германии [10].
Провести отличие в реализации данной модели в Германии и в России можно, сравнив уровни компетенции главы муниципального образования.
В Германии глава района (ландрат), избранный населением, с одной стороны, руководит районом — муниципальным образованием, а с другой стороны, он возглавляет низовой уровень государственной власти, поскольку район — это одновременно и муниципальная структура, и нижняя ступень государственной власти [10]. В России глава муниципального образования представляет муниципальную власть, и не зависит от государственной власти.
В Российской Федерации при модели «сильный представительный орган — слабый исполнительный орган» предполагается прямое формирование населением как представительного, так и исполнительного органа в лице главы муниципального образования. Отличия обнаруживаются в степени формирования местной администрации: в российской модели он формируется избранным главой муниципального образования, который ее возглавляет. В Германии эти полномочия разделены между советом и мэром. Также рассматриваемая российская модель предполагает наличие сити-менеджера, в то время как особенностью немецкой модели местного самоуправления является отсутствие института сити-менеджера.
IV модель, которая была введена Федеральным законом № 8-ФЗ от 03 февраля 2015 г., характеризуется тем, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию. Эта модель является вариацией третьей модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования. Рассматриваемая модель является весьма популярной в России и действует в основном на территориях крупных городов. Порядок избрания главы муниципального образования представительным органом из числа кандидатов устанавливается актами этого органа (например, см. Положение «О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования Султакаевский сельсовет Александровского района Оренбургской области») [15].
Согласно ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ рассматриваемая модель применима к нескольким видам муниципальных образований: городскому поселению, городскому округу, городскому округу с внутригородским делением, муниципальному району, внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения. Здесь можно выделить отличия по составу конкурсной комиссии в зависимости от вида муниципального образования:
– в муниципальном районе, городском округе, в городском округе с внутригородским делением, во внутригородских муниципальных образованиях города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина — высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
– в поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского район, а другая половина — главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.
– в поселении — административном центре муниципального района- при формировании конкурсной комиссии 1/4 членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, 1/4 — представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина — главой субъекта России [1].
V модель, в которой глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет местную администрацию. При этом полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, прекращаются [1].
Несомненно, важнейшей новацией Федерального закона № 131-ФЗ является положение, согласно которому, главой местной администрации может быть лицо, назначаемое на данную должность по контракту, «заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования» (т. н. сити-менеджер) (п. 2 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ) [1]. Контракт заключается «на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва)», не менее чем на два года. Примечательно, что «контракт с главой местной администрации муниципального района, городского округа с внутригородским делением заключается на срок», предусмотренный уставом данных муниципальных образований (не менее чем два года и более чем пять лет) в случае «формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов» (п. 2 ст. 37 ФЗ № 131) [1].
Теперь рассмотрим, как на практике взаимодействуют институты главы муниципального образования и сити-менеджера в федеральных округах РФ (далее — ф.о.).
Прежде всего, необходимо отметить, что Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, в отличие от других городов в РФ, являются не муниципальными образованиями, а городами федерального значения (субъектами Федерации), поэтому высшие должностные лица указанных городов не наделены полномочиями в сфере осуществления местного самоуправления.
В РФ должность мэра как главы муниципального образования была введена в 1991 году в нескольких крупных городах — Новосибирске, Саратове, Хабаровске и некоторых других городах [11].
Далее рассмотрим положения Устава г. Череповца (Северо-Западный ф. о.). Согласно п. 1 ст. 34 мэр города является «высшим должностным лицом городского округа», осуществляющим «свои полномочия на постоянной основе», и возглавляет мэрию города [8]. Мэр избирается гражданами РФ, обладающими активным избирательным правом, на муниципальных выборах сроком на пять лет, и является руководителем мэрии города (п. 1 ст. 38). Как было указано ранее, помимо наличия пассивного избирательного права, кандидат должен являться лицом, достигшим двадцатиоднолетнего возраста (п. 2 ст. 34). В Череповце применяется I модель организации местного самоуправления.
Что касается Южного ф. о., в уставе г. Ростова-на-Дону предусматривается избрание главы города (Председателя Городской Думы) «городской Думой из своего состава 2/3 голосов от установленной численности депутатов городской Думы открытым или тайным (по решению городской Думы) голосованием на срок ее полномочий» (п. 1 и 3 ст. 42) [3]. Ранее, до 2014 г. поста сити-менеджера устав города не предусматривал, главой Ростова-на-Дону был мэр города (избираемый членами городского сообщества сроком на пять лет), а Председатель Думы возглавлял Ростовскую-на-Дону Думу. 29 августа 2014 г. в устав муниципального образования были внесены изменения, которыми учрежден пост главы Администрации города («должностного лица местного самоуправления, который наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и по организации деятельности Администрации города») (п. 1 ст. 44.1). И теперь глава Администрации города назначается городской Думой из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса на срок полномочий городской Думы, но не менее чем на два года (п. 2 ст. 44.1 и п. 1 ст. 44.2). Контракт с данным должностным лицом заключает глава города (пп. 5 п. 6 ст. 42) [3]. На основании положений п. 4 ст. 37 ФЗ № 131 в п. 2 ст. 44.2 Уставе Ростова-на-Дону закрепляются дополнительные требования к кандидату на должность главы Администрации города: гражданин должен быть не моложе 35 лет и иметь стаж работы «на руководящих должностях в области финансов, права, промышленного производства и иных отраслях экономики или социальной сферы не менее 6 лет» или «стаж государственной или муниципальной службы на высших и главных должностях не менее 5 лет» [3]. Так, в Ростове-на-Дону используется II модель организации местной власти.
В Дагестане (Северо-Кавказский ф. о.) 08 декабря 2015 г. в соответствии с федеральным законодательством был принят закон
«О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Республике Дагестан». В качестве примера рассмотрим г. Дербент, являющийся городским округом. По новому закону глава городского округа избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию. Здесь используется IV модель устройства местной власти. Однако до декабря 2015 года действовал другой закон — «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов Республики Дагестан и избрания глав муниципальных образований Республики Дагестан» от 16.09.2014 г., который предусматривал, что главой города является глава городского округа, а мэром — глава городской администрации, т. е. это сити-менеджер, которого нанимают депутаты городского собрания в качестве руководителя администрации города [2]. При этом существовала коллизия законов: согласно данному закону глава города, исполняющий полномочия председателя городского собрания, избирается членами городского Собрания, а устав города определял (п. 2 ст. 31), что глава Дербента должен избираться горожанами на муниципальных выборах, и фактически в январе 2015 г. был применен данный закон, а не устав города.
В городском округе «город Киров» (Приволжский ф. о.) до 2007 г. главой города являлся мэр, избирался горожанами и возглавлял городскую администрацию. В 2007 г. должность мэра упразднена, и вместо нее вводятся две новые должности — главы города, который является председателем Кировской городской Думы и избирается депутатами из своего числа сроком на пять лет (ст. 28 Устава г. Кирова), а также сити-менеджера (главы администрации) [7]. Сити-менеджер согласно п. 1 ст. 30 Устава «назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение должности главы администрации города, на срок полномочий городской Думы», утвердившей его на данной должности. Причем глава города является высшим должностным лицом муниципального образования, избираемым городской Думой из числа депутатов на срок ее созыва, а сити-менеджер — муниципальным служащим. В июле 2011 г. была нарушена процедура назначения сити-менеджера, когда прежний сити-менеджер Г. Мачехин покинул пост по собственному желанию, но при назначении нового главы администрации города конкурсная комиссия не была сформирована городской Думой в предписанные сроки (п. 6 ст. 30 устава), и соответственно, конкурс на замещение должности не проводился. Вследствие этого жители Кирова остались без сити-менеджера более чем на полгода, т. к. новые выборы в Думу должны были состояться в марте 2012 г., которая и должна назначать нового главу администрации с проведением конкурса [12]. В Кирове в настоящее время действует модель II организации местного самоуправления.
Рассмотрим муниципальное образование в Уральском ф. о. – г. Салехард. До внесения изменений в 2015 году в ст. 37 Устава г. Салехард здесь действовала II модель организации местной власти, главой Салехарда являлся Председатель Городской Думы Салехарда, избираемый ею из своего состава открытым голосованием простым большинством голосов от общего числа депутатов. Также ст. 42 предусмотрена должность сити-менеджера — главы Администрации Салехарда, назначаемого на должность по контракту [4]. С внесением изменений в 2015 году в Салехарде начала действовать IV модель организации местного самоуправления: глава города избирается Городской Думой города Салехарда из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и одновременно является главой Администрации города Салехарда [4]. Таким образом, институт сити-менеджера сохраняется, изменен лишь круг граждан, из которых представительный орган города выбирает главу Салехарда (ранее — из своего состава, теперь — из кандидатов, прошедших конкурс).
Способ замещения поста главы муниципального образования в г. Челябинске (Уральский ф. о.) определяется IV моделью устройства местной власти. Согласно п. 2 ст. 33 Устава г. Челябинска глава города Челябинска «избирается на пять лет Челябинской городской Думой из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет Администрацию города Челябинска» [9]. Необходимо отметить, что споры о введении поста сити-менеджера в г. Челябинске велись еще с 2010 г. Однако, 12 марта 2015 г. Законодательное собрание Челябинской области отменило прямые выборы всех глав муниципалитетов региона, и теперь «в Челябинской области глав муниципалитетов будут назначать только по конкурсу» [16].
Далее рассмотрим муниципальное образование Сибирского ф. о. – г. Иркутск, в котором высшим должностным лицом города является мэр, избираемый депутатами представительного органа города из своего состава сроком на пять лет [14]. Мэр одновременно является и главой администрации Иркутска, т. е. поста сити-менеджера устав города не предполагает, поэтому здесь применяется V модель организации местного самоуправления. Однако, так было не всегда: до мая 2014 г. в Иркутске уже был введен пост сити-менеджера, в мае по инициативе губернатора Иркутской области институт сити-менеджмента в области был ликвидирован [13]. Уже в конце ноября фракция депутатов «Единой России» выступила с законодательной инициативой об отмене прямых выборов мэра и введении института сити-менеджмента с целью экономии средств местного бюджета и улучшения координации деятельности руководства города. 24 декабря 2014 г. данный законопроект был принят, но 21 января 2015 г. Государственная Дума России приняла поправки к Федеральному закону № 131-ФЗ, «согласно которым вводятся два новых способа избрания главы муниципального образования». 11 февраля 2015 г. фракция ЛДПР в Законодательном собрании Иркутской области предложила следующий вариант устройства местной власти: «мэра избирают депутаты городской думы из своего числа, думу будет по-прежнему возглавлять ее председатель». И, наконец, 18 февраля 2015 г. Законодательное Собрание данного субъекта РФ приняло поправки в областной закон о порядке формирования органов местного самоуправления, которые утвердили отмену института сити-менеджмента и ввели выборы мэра г. Иркутска депутатами из своего состава, в дальнейшем изменения были внесены в Устав г. Иркутск [13]. В частности, в соответствии со ст. 35 Устава Иркутска мэр города избирается городской Думой из своего состава сроком на пять лет и возглавляет городскую администрацию, при этом полномочия депутата городской Думы, избранного мэром города, прекращаются. Кандидатуры на должность мэра города Иркутска вправе выдвигать депутаты Думы города Иркутска, в том числе путем самовыдвижения [5].
В г. Благовещенске (Дальневосточный ф. о.) также имеются интересные особенности в устройстве системы местного самоуправления. Должность сити-менеджера была введена в Благовещенске в 2010 г., первым сити-менеджером стал Н. А. Неведомский (утвержден тайным голосованием депутатов Благовещенской городской думой) [17]. В 2013 г. жители Благовещенска решили отказаться от должности сити-менеджера в связи с тем, что данный институт оказался не совместим с условиями Амурской области, и в уставе города вновь появилась выборная должность мэра [17]. Соответствующие изменения были внесены в устав города 26 сентября 2013 г. Так, согласно п. 1 ст. 28 Устава г. Благовещенска мэр является высшим должностным лицом данного муниципального образования и возглавляет администрацию города. Он избирается на муниципальных выборах на срок пять лет (п. 2 ст. 28) [6]. Таким образом, тут реализована I модель организации местного самоуправления.
Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации реализуется несколько моделей организации местного самоуправления и соответствующих им способов замещения поста главы муниципального образования. Данные модели закрепляются законами субъектов России и актами муниципального образования, принятыми в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и федеральными законами, вносящими в него изменения. Широкое распространение получает модель «сити-менеджер», однако каждому субъекту России следует в полной мере изучить преимущества и недостатки каждой модели перед ее нормативным закреплением и применением на практике.
Литература:
- Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. — Ст. 3822; СПС «КонсультантПлюс»
- Закон Республики Дагестан «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов Республики Дагестан и избрания глав муниципальных образований Республики Дагестан» от 16 сентября 2014 г. № 67// «Дагестанская правда». № 339–340. 17.09.2014; СПС «КонсультантПлюс»
- Устав города Ростова-на-Дону (ред. от 26.02.2019) (принят решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 09 апреля 1996 г. № 211)// Официальное издание «Устава города г. Ростова-на-Дону», 1996 г.; СПС «КонсультантПлюс»
- Устав муниципального образования город Салехард (принят на референдуме жителями МО город Салехард 16 марта 1997 г.) // «Полярный круг», спецвыпуск № 15. 2001.; СПС «КонсультантПлюс»
- Устав города Иркутска (ред. от 26.10.2018) (принят решением ГД г. Иркутска от 20 мая 2004 г. № 003–20–430537/4) «Иркутск». N 28–29. 25.06.2004; СПС «КонсультантПлюс»
- Решение Думы города Благовещенска от 26 мая 2005 г. № 62/89 (ред. от 30.10.2014) «О принятии Устава муниципального образования города Благовещенска»// «Благовещенск». № 38. 2005.; СПС «КонсультантПлюс»
7. Решение Кировской городской Думы от 29 июня 2005 г. № 42/19 «Об уставе муниципального образования «Город Киров» (в ред. решений Кировской городской Думы от 21.11.2018 № 56/23). // [http://duma.mo-kirov.ru/pravovie-akty/ustav-goroda-kirova/]
- Решение Череповецкой городской Думы от 28 апреля 2014 г. № 79 «О внесении изменений в Устав города Череповца» (принято Череповецкой городской Думой 22.04.2014)// «Речь». № 112. 2014
- Устав города Челябинска (ред. от 29.05.2018) // «Вечерний Челябинск». № 43. 2015.; СПС «КонсультантПлюс»
- Исупова, С. С. Местное самоуправление в Германии: опыт Федеральной земли Бавария// «Бюджет.ru», 2009, № 9
- http://ads.adfox.ru/214501/go...
- http://afisha.gorodkirov.ru/article_view?a_id=21398
- http://baikalpress.ru/mera-budut-vybirat-deputaty
- http://newsbabr.com/irk/?IDE=133780
- http://sultakai.ru/page/porjadok-izbranija-glavy-municipalnogo-obrazovanija-predstavitelnym-organom-municipalnogo-obrazovanija-iz-chisla-ka
- http://veved.ru/news/58867-v-otlichie-ot-sverdlovskoj-oblasti-v-chelyabinskoj-otmenili-vybory-myerov.html
- http://www.rg.ru/2014/02/25/priamurie.html
