В современной исторической и правовой литературе признан тот факт, что государство, как самостоятельная организация, обладающая суверенитетом и устанавливающая правовой порядок, реализует свои полномочия через механизм, обязательной частью которого является государственный аппарат. Считается, что «…всем его элементам соответствуют появившееся на определенной стадии исторического развития государственные учреждения» [5, с.44].
По мнению С. В. Любичансковского, в понимание государственного механизма надо внести уточнение: «…при перечислении элементов этого механизма заменить термин «государственный аппарат» на более широкое понятие «аппарат государственного управления», чтобы рассматривать также и учреждения, через которые государство реализует свои функции, но которые не являются государственными: городские всесословные учреждения [1, с.86].
Система административно-территориального деления, сложившаяся в XIX- начале XXвв. состояла из административно-территориальных единиц четырех уровней, где первый уровень представляли территории, которые управлялись на особых основаниях (Царство Польское и Великое княжество Финляндское), наместничество (Кавказское) и генерал-губернаторства, создававшиеся либо на окраинах страны (Восточно-Сибирское, Туркестанское), либо там, где была необходимость в особой защите интересов государства (Санкт-Петербургское, Московское). Ко второму уровню относились губернии, области, градоначальства и равные им территориальные единицы, к третьему уровню — уезды, округа и равные им территориальные единицы, к четвертому — волости.
С. В. Любинчанковский указывает, что «…в исторической литературе отсутствует однозначное определение понятия «губернаторская власть». Данное понятие применяется как для обозначения собирательного образа местного управления, так и для определения власти губернатора» [5, с.48]. Действующее законодательство уже в первой половине XIX века излагало ряд полномочий губернатора в общей форме, в терминах «заботы», «попечения», «наблюдения» за которыми не стояло…реальных прав в отношении прямо не подвластных губернатору учреждений. По мнению С. В. Любинчанковского, «…к губернаторской власти в Российской Империи необходимо отнести самого губернатора…и местные органы власти, через которые губернатор осуществлял свои функции» [5, с.51].
Некоторые историки считают, что с каждым годом деятельность губернаторов в функции надзора только расширяется, и это позволяет им с каждым разом ужесточать контролирование деятельности органов местного самоуправления. В связи с таким ростом полномочий «хозяева губерний» мог полностью парализовать деятельность органов городского самоуправления. Другую точку зрения высказывал С. В. Любинчанковский заявляя, что излишняя бюрократизация аппарата, не четкая выраженность функций местных органов власти не давали губернатору возможности стать «главарем». Он сам был заложником установленной системы. Сами губернаторы писали, «…мы являемся лицом малоправным, население же тщетно ищет власти, могущей скоро разрешить его нужды» [3].
В «Своде законов Российской империи. Общего учреждения губернского» были конкретизированы субордиционная иерархия местных органов, их порядок служебной деятельности, а также функционал ведомств местных административно-полицейских, финансовых органов. Кроме того, юридическая база губернской администрации была конкретизирована в принципиально новых законах, вводивших неизвестные ранее органы управления губернского и уездного уровня и определявших порядок их взаимодействия с уже существующими местными структурами. Первым и самым главным лицом в среде провинциального чиновничества в данный исторический период был губернатор, который полноправно считался «хозяином губернии и главой местной администрации» [4, с.148]. Губернатор, являвшийся главой администрации, с помощью таких административных органов, как губернское правление и канцелярия губернатора осуществлял свою управленческую деятельность. Если же губернатор по тем или иным причинам отсутствовал в губернии, то его заменял и управлял губернией вице-губернатор, являвшийся вторым лицом. В помощь им для решения задач управления на губернском уровне существовали также административные органы, к каковым относились губернские палаты государственных имуществ, относящиеся к Министерству государственных имуществ и казенные палаты Министерства финансов.
Постольку поскольку рассматриваемый нами период был не спокоен, участились столкновения с правительством революционных организаций — народников, стали практиковать введение должности генерал-губернаторов, которая носила лишь временный и чрезвычайный характер и относилась к системе управления Европейской части России. Генерал-губернаторы стояли выше губернаторов и тем самым подчинили их своей власти, а также все гражданские и судебные заведения.
Огромную роль в этот период играла местная полиция, которая подчинялась непосредственно губернатору и губернскому правлению. Она вместе с администрацией, помогая ей надзирала за соблюдением в губернии порядка, а также осуществляла содействие по распоряжению губернатора различным органам в выполнении возложенных на них обязанностей: при взыскании податей, платежей, недоимок, проведении всеобщей переписи и т. д.
Необходимо отметить, что достаточно серьезные изменения произошли в системе управления в связи с введением земств и органов городского самоуправления. Был полностью уничтожен ряд учреждений, которые представляли собой в большей степени учреждения-переписки, бюрократично нагромождённые с расширенным функционалом. Были упразднены подчиненные губернатору комиссия народного продовольствия, особое присутствие о земских повинностях, приказ общественного призрения. Комитет общественного призрения, а также комитет общественного здравия, строительной и дорожной комиссий, врачебной управы, имевшие слишком обширные должностные обязанности были существенно сокращены в своей компетенции и преобразованы в соответствующие отделения губернского правления. Существующие архивные материалы и конкретные факты демонстрируют то, что введение земского и городского самоуправления означало изменение системы управления в сторону полнейшей децентрализации.
Для усиления быстроты деятельности губернской администрации достаточно частым явлением было создание различных комитетов, присутствий, комиссий, председателем которых был губернатор. Их число было достаточно большим и доходило до полутора десятков, некоторые из них проработали достаточно долгое время, занимаясь рассмотрением отдельных, узких вопросов и были сопоставимы с постоянно действующими исполнительными органами власти.
Основы компетенции, права, должностные обязанности губернаторов в начале 60-х гг. XIX в. были прописаны в «Общем наказе гражданским губернаторам», утвержденным еще 3 июня 1837 г. Этот «Наказ» в почти неизменном виде вошел в статьи 357–706 второго тома Свода законов Российской империи, изданного в 1857 г. [7, с.11].
Служебные обязанности губернаторов и их права подразделялись в «Наказе» на четырнадцать слишком обширных разделов: 1) обязанности по губернии вообще; 2) по делам общего управления; 3)по охране законных прав, общественного благоустройства и благочиния; 4) по народному продовольствию и общественному хозяйству; 5) по делам о повинностях; 6)по охранению народного здравия; 7) по опекам и общественному призрению; 8) по делам казенного управления; 9) по делам судебным; 10) по отношению к военному ведомству; И) по приему и сдаче управления губернией; 12) по обозрению губернии; 13) по отчетности и ответственности; 14) о взаимоотношениях с другими органами и учреждениями [1, с.57].
Одной из главных обязанностей губернаторов было попечение о благе жителей всех состояний и сословий, а также и оказание помощи всем нуждающимся и страждущим. Все это, по всей видимости, должно было и могло способствовать внедрению в умы населения мнения об объективной, надсословной и внеклассовой деятельности бюрократического аппарата власти, который заботился обо всем подданных империи равно и вне зависимости от их благосостоянии.
Важными факторами, определяющими качественный уровень и эффективность деятельности бюрократической прослойки, являются условия поступления на службу, особенности ее прохождения, а также организация работы чиновников в государственных учреждениях. Именно эти характеристики и определяют возможность или невозможность совершенствования бюрократии, а, следовательно, они должны быть обстоятельно проанализированы.
К началу исследуемого периода, т. е. 60-е гг. XIX в., право поступления на государственную службу определялось двумя обстоятельствами: к которым относились — сословное происхождение и уровень образования. В соответствии с «Уставом о службе гражданской», принятым в 1857 г., на службу могли поступать только дети потомственных и личных дворян, священников православного, униатского и армяно-григорианского вероисповеданий, протестантских пасторов, купцов первой гильдии, дети канцеляристов, ученых и художников. Дети купцов второй и третьей гильдий, вольноотпущенников, мещан, военнослужащих-отставников из недворян таким правом не располагали. Но если посмотреть с другой стороны на этот вопрос, то можно сказать, что закон смягчал существовавшие ранее сословные ограничения условием образования. На государственную службу могли принимать лиц, которые окончили средние учебные заведения, а также университеты.
По верному замечанию А. Д. Градовского — «наличие образования играло троякую роль при формировании российского чиновничества: во-первых, оно открывало доступ на службу лицам, не имеющим на это права по своему происхождению; во-вторых, давало льготы всем получившим образование при поступлении на службу вообще; в-третьих, некоторые виды образования давали тем, кто его получил, преимущественное право занимать известные должности» [1, с.49].
Ради справедливости следует заметить, что образовательный ценз касался также и лиц, пришедших на службу по праву происхождения. Если оные не имели аттестата учебного заведения или их образование являлось лишь начальным, т. е. незаконченным, то им устраивали экзаменационные испытания, в которые входили вопросы знания основ грамматики, арифметики, после чего зачислялись, в лучшем случае, на низшие должности, т. о. они первоначально становились канцелярскими служителями.
Порядок продвижения по службе в России вплоть до 1917 г. определялся еще «Табелью о рангах», введенной еще Петром Первым (собственно, и сам термин «чиновник» появился в связи с созданием этого документа в 1722 г.: служащий, обладавший чином, стал называться чиновником). В соответствии с данным документом все чиновничество подразделялось на две группы — ранги, первую составляли табельные чиновники четырнадцати классов (чинов). Во второй ранг относили государственных служащих, которые не были включены в список должностей «Табели». Это были канцелярские служители, формально находившиеся на начальной ступени государственной службы, и так далее.
В результате реформы местного самоуправления, проведенной в 1864 году, были введены земские учреждения на двух «уровнях»: в пределах губернии и уезда. Уездными земскими учреждениями по реформе являлись — распорядительный местный орган, который назывался местное собрание и исполнительный орган — уездная земская управа. Уездное земское собрание составлялось из гласных, избираемых на съездах обывателями уезда, подразделявшимися на три основных разряда: уездные землевладельцы, городские обыватели уезда и сельские крестьянские общины.
Избирателем на съезде уездных землевладельцев имел право быть каждый, владевший в уезде земельным наделом, размер которого особо определялся для каждой губернии, низшим же по России считался размер в 200 десятин, или владелец недвижимого имущества, определенной стоимости (не меньше 15 тыс. руб.) или годовой оборот которого не меньше шести тысяч рублей. Право голоса на съезде городских избирателей, по реформе, принадлежало купцам, имевших такой же по сути ценз, как на съезде уездных землевладельцев. А представители уездных крестьян являлись члены сельских общин, являвшиеся на съезд в числе не более одной трети волостного схода.
Вся исполнительная власть принадлежала земской уездной управе, избираемой из среды уездного земского собрания и действововавшей на основании постановления уездного земского собрания. Земская уездная управа состояла из избираемых на три года председателя и двух членов.
Из уездных земских собраний составлялось губернское земское собрание. В это собрание выбиралось число депутатов или гласных, равное одной шестой от состава того или иного уездного собрания. Земское губернское собрание имело распорядительное значение по хозяйству всей губернии; оно собиралось раз в год, не позже декабря, и заседания его продолжались не более 20 дней. Постоянным исполнительным учреждением губернского земского собрания, являлась губернская земская управа; она состояла из председателя и 6 членов, избираемых губернским собранием также на три года [7, с.17].
Деятельность уездных и губернских земских собраний была подчинена известному надзору местной губернской власти и через нее министру внутренних дел. Хотя эта реформа Александра II основывалась на принципах гражданского равноправия, она всё же предоставляла дворянству некоторые дополнительные привилегии сверх прав, которые оно имело в земских учреждениях наравне с другими классами: председателями земских уездных собраний обыкновенно становились уездные предводители дворянства, а председателями губернских земских собраний — губернские предводители; и те, и другие несли свою обязанность безвозмездно.
На уровне уездов создавались уездные временные комиссии, которые возглавляли уездные предводители дворянства и в которые входили по должности мировой посредник (выбранный уездным мировым съездом), уездный исправник, полицмейстер, чиновник ведомства государственных имуществ и городской голова. В уездах, где предводитель дворянства отсутствовал, комиссию возглавлял уездный судья.
Временный губернский комитет образовывался по распоряжению министра внутренних дел решением губернатора. Он же одновременно учреждал и уездные комиссии, которые готовили списки избирателей, имевших право непосредственного голоса в избирательном съезде уездных землевладельцев, имевших право участия в съездах через уполномоченных, с указанием размера их земельной собственности. Уездное земское собрание выбирало председателя и членов управы, а также губернских гласных. Соответствующие губернские листы подписывались всеми присутствовавшими на заседании гласными уездного собрания и передавались губернатору.
Губернатор утверждал избранного председателя управы, а уездные земские управы принимали дела от временных уездных комиссий, прекращавших свою работу. Все организационные вопросы, связанные с проведением уездных земских выборов на последующие сроки, возлагались на управу.
Высший надзор за деятельностью земских учреждений осуществлял Правительствующий Сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с центральной и местной администрацией, другими правительственными и общественными учреждениями, а также частными лицами и организациями.
В 1890 г. была проведена очередная реформа, согласно которой по сравнению с «Положением…» 1864 г. был расширен круг лиц, не имевших права выбора гласных. В них не могли участвовать ряд категорий государственных служащих: председатель и члены местного губернского по земским делам присутствия, а также — по инициативе К. П. Победоносцева — духовенство, местные чины прокурорского надзора и губернского полицейского ведомства, крестьяне, состоявшие в сельских обществах уезда. Исключение только составляли губернский предводитель дворянства, председатель губернской земской управы и член управы от губернского земского собрания.
Процедура земских выборов проходила на двух избирательных собраниях, которые формировались на основе куриальной сословной системы представительства в сроки, установленные губернатором. В одном из них принимали участие потомственные и личные дворяне, в другом — все остальные, кто имел право участвовать в работе избирательных собраний. Аналогичным образом разделялись избиратели для выборов уполномоченных на избирательные собрания. Продолжительность работы избирательных собраний и съездов устанавливалась в два дня.
Земская реформа Александра II привела к созданию всесословных выборов органов местного самоуправления, в которых впервые были представлены интересы всех социальных групп российского общества. Завершился период монопольной власти правительственной бюрократии. При всех недостатках в правилах и процедурах выборов на разных этапах более чем полувекового существования земских учреждений это был в целом позитивный опыт развития плебисцитарных механизмов при формировании органов власти на местах, который прервался после утверждения советской системы государственного управления. Земская реформа способствовала усилению общественных начал в управлении губерниями и уездами, однако она не смогла обеспечить реальные преграды всевластию местной бюрократии.
Последовательная смена трех земских избирательных систем представляет собой не только результат политической борьбы второй половины XIX- нач.XX вв. Речь шла о возможностях правившей элиты регулировать состав «политического класса», используя, прежде всего механизмы имущественного и сословного цензов участия в земских выборах.
Таким образом, на протяжении второй половины XIX — начала XX века сложившаяся еще в дореформенную эпоху система местных учреждений Министерства внутренних дел оставалась практически без изменений. С каждым годом объем дел увеличивался, а также усложнялся. Прекрасно осознавалась всем обществом и правительством необходимость преобразований системы управления в связи с тем, что аппарат управления не успевал приспосабливаться к изменяющимся условиям и деятельность органов администрации была плохо скоординирована. Темпы реформирования государственного аппарата все больше отставали от темпов изменения жизни общества. К началу XX века объем функциональных обязанностей, возложенных на учреждения МВД в губернии, значительно вырос, в то время как численность аппарата чиновников существенно не изменилась. Это отрицательно сказывалось на эффективности возложенных на чиновников полномочий. Местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного расцвета, слишком велика была инерция верхов, самодержавного правления.
Литература:
- Бутусова А. А. Провинциальное чиновничество России в 1861–1917 гг.: на примере Курской губернии: автореф. дис. канд. истор. наук. — Курск, 2006. — 183 с.
- Градовский А. Д. История местного управления в России, собр.соч.T.2.- СПб.: Типография М. М. Стасюлевича, 1899. — 492 с.
- ГУ ЦАНО. Ф. 2. Оп. 5. Т.2. Д. 1006. Отчет губернатора о состоянии Нижегородской губернии за 1885 год.
- Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России.- М.: Мысль, 1978. — 288 с.
- Любичанковский С. В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала). — Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2003. — 275 с.
- Павлова Г. В. Воронежская губернская администрация (губернской правление и канцелярия губернатора) в 60-х гг. XIX в. — начале XX в.: автореф. дис.канд. ист. наук. — Воронеж, 2004. — 34 с.
- Перелешин В. А. О деятельности земства в отношении к поземельному кредиту для малоземельного крестьянства Воронежской губернии с реформы 1861 по 1903 г.. — Воронеж: Центр.-Чернозем. кн. изд-во, 1903. — 23 с.
- Шишкова И. Л. Земский избирательный процесс в Области войска Донского [Электронный ресурс]. — Режим доступа: — — URL: https://www.history.vuzlib.su/book_o064_page_37.html (дата обращения: 29.04.2019).
