В работе анализируются практика применения п. 8.1 Правил тушения лесных пожаров, устанавливающего возможность принятия решения о нецелесообразности тушения лесного пожара и прекращения мероприятий по его тушению, и возможные экологические последствия такого решения. Предлагается разработать и установить такой механизм применения указанной нормы, при котором будут максимально учитываться экологические риски.
По данным Федерального агентства лесного хозяйства Российской Федерации, только в 2017 году ущерб от лесных пожаров составил 21,5 млрд. рублей. По официальной статистике в России ежегодно регистрируются от 10 тыс. до 35 тыс. лесных пожаров на площади от 500 тыс. га до 2,5 млн. га [7, с. 107]. Лесные пожары представляют угрозу как для экономической, так и для экологической сфер, поэтому государство вкладывает значительные средства в реализацию мер по их предупреждению и предотвращению, а законодательство в этой области постоянно совершенствуется. Однако это не исключает проблем и пробелов в правовом регулировании, которые, в частности, связаны с нарушением баланса экологических и экономических интересов в пользу последних.
В 2015 г. в Правила тушения лесных пожаров [3] введено новое положение 8.1, согласно которому стало возможно прекращение и приостановка работ по тушению лесного пожара по решению Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Основаниями для применения указанной нормы являются следующие условия:
– отсутствие угрозы населенным пунктам или объектам экономики;
– прогнозируемые затраты на тушение лесного пожара превышают прогнозируемый вред, который может быть им причинен.
Целью введения указанной нормы, вероятно, была оптимизация государственных расходов (потерь), связанных с лесными пожарами, путем сопоставления прогнозов экономических затрат на тушение лесного пожара и причиняемого им ущерба и выбора варианта с меньшими потерями. Таким образом, принятие нормы 8.1 Правил тушения лесных пожаров продиктовано экономическими интересами. Однако с порядком применения этой нормы возникают вопросы, так как нормативные акты не устанавливают единых правил подсчета экономической целесообразности принятия решения о прекращении тушения лесного пожара или методики составления прогноза ущерба от лесного пожара.
Рассмотрим, как вопрос применения п. 8.1 Правил тушения лесных пожаров на практике решается уполномоченными Комиссиями субъектов Российской Федерации.
В ряде субъектов Российской Федерации нет практики применения указанного положения. Одним из примеров является Томская область, которая является одним из регионов с высокими рисками возникновения лесных пожаров и, соответственно, с высокими экономическими затратами на мероприятия по предупреждению и предотвращению лесных пожаров. Применение нормы о допустимости прекращения тушения лесных пожаров может привести к гораздо более существенному ущербу, чем первоначально прогнозируемому, как раз из-за высокой пожарной опасности региона в целом. Томская область, как и некоторые другие регионы Западной Сибири, характеризуется заболоченностью территории и большими запасами торфа, одним из свойств которого является легкая воспламеняемость. Горение леса и лесной подстилки легко может привести к торфяному пожару, который не так просто обнаружить и полностью ликвидировать. Процесс горения может продолжаться даже зимой (под слоем снега), на глубине и с течением времени может вызывать новые очаги возгораний [5]. По указанной причине в регионах с повышенной пожароопасностью, каким является Томская область, одномоментно оценить возможные последствия и возможный ущерб от лесного пожара крайне затруднительно, вследствие чего к возможности принять решение о прекращении тушения лесного пожара необходимо подходить с большой осторожностью. Подход, при котором предотвращение экологических рисков от лесных пожаров ставятся выше, чем экономические затраты на их тушение, должен превалировать на всей территории Российской Федерации.
Тем не менее, в ряде субъектов Российской Федерации сложилась практика применения п. 8.1 Правил тушения лесных пожаров. Приведем несколько примеров.
Протоколом заседания Комиссии Правительства республики Коми по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности от 18.07.2017г. № 7 было принято решение о нецелесообразности тушения лесного пожара исходя из того, что стоимость древесины на участке (и соответственно размер ущерба от пожара) составит порядка 239,6 тыс. рублей, тогда как минимальная стоимость затрат на тушение пожара составит 1449 тыс. рублей. То есть стоимость затрат превысит ущерб в 6 раз. Протокол заседания Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности республики Саха (Якутия) от 14.06.2016г. № 59 в обоснование аналогичного решения приводит цифры 184,4 тыс. рублей и 3,4 млн. рублей соответственно ущерба от потерь древесины и прогнозируемых затрат на тушение пожара.
Из приведенных примеров следует, что в субъектах, которые применяют норму 8.1 Правил тушения лесных пожаров, на практике подсчет вреда, который может быть причинен лесным пожаром, приравнивается к стоимости древесины на участке распространения пожара. Однако экономическая ценность лесов не исчерпывается древесными ресурсами.
Согласно ст. 5 Лесного кодекса РФ, лес представляет собой не только природный ресурс, но и экологическую систему [1]. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» закрепляет, что естественная экологическая система — это объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией [2]. Ученые в области лесоведения также отмечают, что «лесные экосистемы всегда окружены или в них включены другие экосистемы: водные, травяные, болота, пески, скалы и др». [8]
Таким образом, лес как экологическая система помимо древесины содержит и другие ценные природные ресурсы, которые могут быть утрачены вследствие лесного пожара. На территории лесного участка может быть место обитания ценных животных или произрастания редких растений, в том числе, занесенных в Красную книгу РФ или Красную книгу субъектов РФ. В литературе отмечается, что мигрирующие вследствие лесных пожаров животные редко возвращаются к прежним местам обитания [5]. На участках распространения пожара могут быть большие участки дикорастущих плодов и ягод, которые могут быть полностью утрачены, водоемы с рыбными ресурсами, которые загрязняются и замутняются продуктами горения лесов и т. д. Все эти ресурсы также представляют экономическую ценность, имеют стоимость и должны учитываться при подсчете возможного ущерба от лесного пожара.
В связи с этим, представляется необходимым разработка и принятие ряда нормативных актов, устанавливающих объемы и стоимость различных природных ресурсов, которым наносится ущерб лесными пожарами, а также порядок определения суммарного ущерба.
Более того, при подходе к оценке прогнозируемого ущерба от лесного пожара только по стоимости древесины экологические последствия лесных пожаров не учитываются вовсе. Майорова Л. П. называет целый ряд неблагоприятных последствий для компонентов природной среды [6]:
– изменяя атмосферную циркуляцию лесные пожары оказывают влияние на погоду;
– во время пожаров в атмосферу поступает большое количество химических веществ, представляющих существенный риск для здоровья населения;
– пожары вызывают существенные изменения в почвах, в частности теряется часть органического вещества, уменьшается количество почвенных животных, увеличивается опасности эрозии.
– лесные пожары способствуют заболачиванию лесных территорий, увеличивают риск наводнений;
– во время лесных пожаров в бассейнах рек наблюдаются изменения химического состава не только поверхностных, но и подземных вод, одним из последствий которого является нарушение экологического равновесия и воспроизводства рыбных ресурсов;
– лесные пожары могут вызвать изменение состава лесных биоценозов;
– происходит уничтожение травяной подстилки, что приводит к усилению водной и ветровой эрозии, выносу осадками мелкозема и органических веществ;
– как следствие лесных пожаров происходит смена хвойных лесов с высоким экологическим эффектом на производные, вторичные мелколиственные леса, экологическая роль которых ниже.
Таким образом, первоочередным для органов, осуществляющих правовое регулирование в области охраны и защиты лесов от лесных пожаров (прежде всего, Министерства природных ресурсов и экологии РФ и Федерального агентства лесного хозяйства) должен быть вопрос соотношения экономических последствий лесных пожаров с экологическими, а не сравнение только экономических показателей, как это существует в настоящее время. Необходимо провести оценку не только фактического ущерба, который можно посчитать сразу после пожара, но и последствия, которые могут проявиться в будущем, имеют кумулятивный характер или могут в дальнейшем существенно изменить экологическую обстановку на определенной территории. Одним из возможных результатов такого исследования может быть вывод, что экологические интересы должны иметь приоритет вне зависимости от возможных затрат государства на тушение лесных пожаров. В таком случае целесообразно отменить положение 8.1 Правил тушения лесных пожаров.
Другим вариантом решения поставленной проблемы может быть установление такого правового регулирования вопроса применения рассматриваемой нормы, при котором прогнозируемые экологические последствия суммировались бы с экономическими и уже эта цифра подлежала бы сравнению с прогнозируемыми затратами на тушение лесного пожара. Это более сложный вариант, требующий разработки и принятия нормативного акта, который будет устанавливать объекты оценки и правила расчета экономического и экологического ущерба для каждого из них.
Методика расчета прогнозируемого вреда, который может быть причинен лесным пожаром, может быть разработана на основе Инструкции по определению ущерба, причиняемого лесными пожарами, утв. Приказом Рослесхоза от 03.04.1998 № 53. Инструкция включает в суммарный ущерб от лесного пожара [4]:
– стоимость потерь древесины на корню;
– ущерб от повреждения молодняков естественного и искусственного происхождения, ущерб от повреждения ресурсов побочного лесопользования, расходы на тушение лесных пожаров;
– стоимость сгоревших объектов и готовой продукции в лесу (снижение стоимости объектов и готовой продукции, поврежденных пожаром);
– расходы на расчистку горельников и дополнительные санитарные рубки в насаждениях, поврежденных лесными пожарами;
– ущерб от снижения почвозащитных, санитарно-гигиенических, водоохранных и других средообразующих функций леса;
– ущерб от загрязнения воздушной среды продуктами горения;
– ущерб от гибели животных и растений, включая занесенных в Красную книгу Российской Федерации;
– другие потери.
Сама Инструкция к рассматриваемой проблеме применения п. 8.1 Правил тушения лесных пожаров неприменима, так как устанавливает порядок оценки размеров ущерба, фактически причиненного лесным пожаром уже после его ликвидации.
Таким образом, на данный момент вопрос применения права на прекращение тушения лесного пожара остается открытым. Для его разрешения представляется целесообразным либо на федеральном уровне разъяснить основания применения п.8.1 Правил тушения лесных пожаров, либо вовсе упразднить возможность принятия решения о прекращении тушения лесного пожара.
Литература:
- Лесной кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: фед. закон от 04.12.2006 № 200-ФЗ (в ред. от 29.12.2017) // КонсультантПлюс: справ. правовая система. Неком. Версия. М., 2018.
- Об охране окружающей среды [Электронный ресурс]: фед. закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (в ред. от 31.12.2017) // КонсультантПлюс: справ. правовая система. Неком. Версия. М., 2018.
- Приказ Минприроды России от 08.07.2014 № 313 «Об утверждении Правил тушения лесных пожаров» (Зарегистрировано в Минюсте России 08.08.2014 № 33484).
- Приказ Рослесхоза от 03.04.1998 № 53 «Об утверждении Инструкции по определению ущерба, причиняемого лесными пожарами».
- Белькова Т. А. Обзор эколого-экономических последствий торфяных пожаров / Белькова Т. А., Перминов В. А., Алексеев Н. А. // XXI век. Техносферная безопасность. 2016. — № 3. — С. 35–44.
- Майорова Л. П. Воздействие лесных пожаров на экосистемы и компоненты природной среды (на примере Хабаровского края) / Майорова Л. П., Садыков А. И., Сыч Ю. И. // Ученые заметки Тихоокеанского гос. ун-та. 2013. — № 4. — С. 1–8.
- Материалы Аналитического управления Аппарата Совета Федерации к заседанию «круглого стола» на тему «Охрана лесов от пожаров в 2017 году: задачи, проблемы и пути их решения» // Аналитический вестник. — № 7 (664).
- Татаринов К. П. Лесные экосистемы / Татаринов К. П., Писарева Т. К. // Вестн. Нижегородской гос. сельскохозяйственной академии. Т.4. — 2014. — С. 284–289.
