В статье излагается анализ факторов, влияющих на формирование документации по планировке территории искусственного земельного участка. Возникновение ошибок на разных этапах рассмотрено на основании теории «кумулятивных последствий действий» Д.Ризона. Предложены рекомендации для снижения рисков внесения в ЕГРН ошибочных сведений.
Ключевые слова: искусственный земельный участок, кадастр, ошибка, документация по планировке территории.
The article presents an analysis of the factors influencing the formation of documentation for the planning of the territory of an artificial land parcel. The occurrence of errors at different stages is considered on the theory of the “cumulative consequences of actions” by D. Reason. Recommendations are proposed to reduce the risk of entering erroneous information into the Unified State Register of Real Estate.
Keywords: artificial land parcel, cadastre, error, documentation for the planning of the territory.
Искусственные земельные участки являются уникальными объектами, оказывающими влияние на изменение экологической обстановки. Они влияют на перераспределение земельного и водного фонда, они изменяют границы населенного пункта и береговой линии, служат местом проживания и труда тысяч людей. Вся проектная документация, строительные и кадастровые работы выполняются непосредственно человеком и поэтому на всех этапах присутствует влияние человеческого фактора. В целом, под человеческим фактором понимают интегральную характеристику человека (или коллектива) как субъекта профессиональной и трудовой деятельности, включающую в себя параметры профессионально важных качеств, психических состояний работника (адаптации, утомления, интерференции навыков, конечного порыва, фрустрации, напряжённости и т. д.), движущих сил поведения (мотивов, интересов, отношений), и других социально-ролевых функций (формальных и неформальных), предусмотренных штатным положением и обусловленных личностными свойствами субъекта деятельности или особенностями конкретной ситуации [1]. Ввиду вышеперечисленных обстоятельств, в частности, при разработке документации по планировке территории (далее — ДПТ) следует проводить тщательный контроль на всех стадиях производства работ.
ДПТ подготавливается в целях обеспечения устойчивого развития территории, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Напомним, что ДПТ состоит из проекта планировки территории и проекта межевания территории, которые по основаниям Градостроительного кодекса разрабатываются отдельно или в виде самостоятельных документов. Приказ Минэкономразвития от 08.12.2015 № 921 [3] устанавливает перечень оснований для подготовки межевого плана, одним из которых является наличие утвержденного проекта межевания территории. Таким образом, по результатам утверждения ДПТ искусственного земельного участка для кадастрового инженера первостепенное значение имеет проект межевания территории с перечнем координат границ образуемых земельных участков и их площадями.
Условно общую схему разработки документации по планировке территории можно разделить на 5 этапов. 1 этап представляет собой обращение заинтересованного лица в исполнительный орган государственной власти с просьбой принятия решения о подготовке ДПТ и утверждения технического задания на разработку ДПТ и выполнения инженерных изысканий для подготовки ДПТ. Данное решение с заданием может быть принято самостоятельно лицами, указанными в п. 1.1 ст. 45 ГрК РФ [2]. Стоит отметить, что в отношении искусственного земельного участка решение о подготовке ДПТ в планируемых границах искусственно созданного земельного участка принимается на основании разрешения на создание искусственного земельного участка [2].
2 этап заключается сборе исходных данных, в выполнении инженерных изысканий, в объеме, установленном Постановлением Правительства РФ от 31.03.2017 N 402 [4]. Далее, производится непосредственная разработка ДПТ, в том числе получение многочисленных необходимых согласований от различных ведомственных организаций. Стоит отметить, что вступивший в силу 19 июля 2011 Федеральный закон «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 246 (далее — ФЗ № 246) и какие-либо иные нормативно-правовые акты не регламентируют перечень необходимых согласований.
На 3 этапе разработанную ДПТ согласовывают с ведомственными организациями, заказчиком, уполномоченными органами государственной власти разных уровней.
При успешном согласовании проекта на 4 этапе происходит организация и проведение публичных слушаний, после чего 5 этапом распорядительным актом уполномоченного органа государственной власти ДПТ утверждается.
Особенности согласования разработанной ДПТ и ее утверждения в отношении объектов, расположенных на территории исторических полонений федерального значения установлены Постановлением Правительства РФ от 27.07.2017 № 887 [5].
Обратим внимание на то, что ФЗ № 246 в целом не выделяет каких-либо особенностей при разработке ДПТ искусственных земельных участков, что является не логичным с учетом уникальности объекта.
Этапность действия при разработке ДПТ позволяет выявить факторы, влияющие на качество конечного продукта, используемого кадастровым инженером — проекта межевания территории. Рассмотрим этапы формирования ДПТ через призму «модели швейцарского сыра» Д. Ризона. Данная модель сравнивает уровни (этапы), на которых возможно возникновение ошибок с ломтиками сыра, имеющими «дырки». «Дырки» в сыре — ошибки, возникающие на каждом уровне в новом месте. Каждый последующий ломтик, перекрывает проблему, существовавшую на предыдущем ломтике, тем самым, предотвращая катастрофу. Таким образом, суть модели сводится к тому, что для свершения конечного катастрофического случая должен произойти целый ряд обстоятельств, которые совпадали бы в пространстве и времени. Д.Ризоном ошибки классифицированы на переменные (косвенные), которые случайны, и постоянные (активные), которые носят систематический характер, и как правило, приводят к последствиям.
В отношении исследуемого объекта, на первом этапе риск возникновения ошибок невелик. Причинами появления переменных ошибок могут служить человеческий фактор и некомпетентность специалистов. Некорректно сформированное задание на разработку ДПТ может повлечь отсутствие необходимости проведения значимых согласований или к вынужденному выполнению чрезмерного объема работ, а в последствии к невозможности своевременной и качественной реализации проекта. Такая «дырка в ломтике сыра» может быть обнаружена на следующем этапе и тогда потребуется внесение корректировок в задание на подготовку ДПТ. Однако, факт отсутствия необходимого согласования может сохраниться.
На втором этапе формирования ДПТ возможно возникновение переменных ошибок, а именно отсутствие полноценной и однозначной законодательной базы, наличие человеческого фактора и квалификации специалистов при выполнении инженерных изысканий, представляющих важный материал при разработке ДПТ. Погрешности изысканий можно отнести к постоянным ошибкам, вызванным средствами, методами измерений и влиянием внешних факторов. Кроме того, к активным или постоянным ошибкам при разработке ДПТ следует отнести неправильную трактовку специалистом нормативно-правовой базы, применяемой при разработке ДПТ, а также, отсутствие самоконтроля за выполненной работой, нерациональную организацию рабочего процесса, сбой в работе программных комплексов, неточности пересчета систем координат и др. На данном этапе вероятность сохранности ошибок велика и может отражаться в неверно сформированных каталогах координат границ образуемых земельных участков в проекте межевания территории, что повлечет за собой внесение ошибочных сведений в Единый государственный реестр недвижимости (далее — ЕГРН).
При проведении третьего этапа согласование подготовленной ДПТ связно, опять же, с человеческим фактором и квалификацией специалистов, выполняющих проверку предоставленных материалов. Есть вероятность обнаружения ошибок, допущенных на предыдущих этапах, но нет полной гарантии, что так случиться.
На стадии проведения публичных слушаний человеческий фактор представляет собой случайную ошибку, возникновение которой возможно при формировании материалов публичных слушаний и при непосредственном диалоге с заинтересованными представителями общества. На пятом этапе при подготовке распоряжения об утверждении ДПТ вариант возникновения ошибки минимален. На последних двух этапах также присутствует шанс обнаружения ранее не выявленных ошибок, но есть и вероятность, что они не будут обнаружены.
При стечении всех обстоятельств, когда ошибки не будут выявлены, происходит утверждение ДПТ, в состав которого включен проект межевания с ошибочными данными. Некорректный проект межевания служит основанием для неверно подготовленных межевых планов, а в следствии, внесения ошибочных сведений в ЕГРН и возникновению реестровых ошибок и земельных споров.
Таким образом, проведенный анализ факторов и ошибок, оказывающих влияние на подготовку ДПТ в целом, и, в частности, на проект межевания, иллюстрирует наличие человеческого фактора на всех этапах производства работ. Важнейшим фактором является квалификация специалистов всех инстанций. Проведенное исследование доказывает кумулятивный характер теории Д.Ризона. При подготовке документации по планировке территории необходимо принимать во внимание факторы, влияющие на качество произведенных работ, которым присуще свойства накопления на каждой последующей стадии. Одними из наиболее эффективных методов снижения вероятности возникновения ошибок являются поэтапные проверки, постоянный самоконтроль, повышение стрессоустойчивости и повышение квалификации специалистов.
Литература:
- Матрица аварийности: человеческий фактор // PROАТОМ. URL: http://www.proatom.ru/modules.php?name=News&file=print&sid=6613 (дата обращения: 3.04.2019).
- Градостроительный кодекс Российской Федерации: по состоянию на 25 декабря 2018 г. — М.: Проспект, 2018. — 320 с.
- Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке: Приказ Минэкономразвития России от 08.12.2015 N 921 // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_192842/ (дата обращения: 3.04.2019).
- Об утверждении Правил выполнения инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории, перечня видов инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории, и о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. N 20: Постановление Правительства РФ от 31.03.2017 N 402 // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_215092/ (дата обращения: 3.04.2019).
- Об утверждении Правил подготовки и утверждения проекта планировки территории в отношении территорий исторических поселений федерального значения: Постановление Правительства РФ от 27.07.2017 N 887 // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_221307/ (дата обращения: 3.04.2019).
