Форма правления в Российской Федерации



Форма правления — это элемент формы государства, который охватывает порядок формирования высших органов государства, их компетенции, структуру, а также принципы взаимоотношения органов власти между собой и с населением [1].

Иными словами, форма правления отвечает, кто правит и как осуществляет верховную власть в государстве.

Дискуссионным представляется вопрос о форме правления в России, поскольку Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года (далее — Конституция РФ, КРФ), не определяет вид республики, к которой относится Российская Федерация (Статья 1 КРФ). Среди отечественных учёных установились две основные позиции по обозначенной проблеме. Сторонники первой утверждают, что Россия — президентская республика, так как само по себе наличие некоторых элементов парламентаризма не делает президентскую республику парламентской. Так, например, доктор юридических наук О. Е. Кутафин и доктор юридических наук Е. И. Козлова в научных трудах указывают на то, что по мере становления России как конституционного государства, черты президентской республики усиливались, и что в конечном счёте она стала по своему характеру полностью президентской, однако сохраняющей «некоторые внешние признаки парламентского государства» [2]. Данные выводы подкрепляются тем, что Президент РФ избирается всенародным голосованием, является верховным главнокомандующим, имеет значительные полномочия в целом. Однако есть и Правительство, которое обязано ежегодно отчитываться перед Парламентом, что нехарактерно для президентской республики.

Также следует отметить поддержку данной позиции Председателем Конституционного Суда России В. Д. Зорькиным, который в докладе на юбилейной Конференции РАН сказал следующее: «Я сам, когда эта Конституция обсуждалась, многое в ней резко критиковал. И Президента, роль которого была гипертрофирована, критиковал тоже. … И я твердо убеждён, что только акцент Конституции 1993 года на полномочиях президентской власти спас нашу Россию от государственного распада. Я хорошо вижу те процессы, которые продолжают создавать угрозы этого распада. И я считаю, что для отражения этих угроз в стране должна быть сильная президентская власть» [3].

Председатель Правительства РФ, Д. А. Медведев в докладе на конференции, посвящённой пятнадцатилетию Конституции РФ, высказал мысль о том, что Россия носит президентский характер государства и что это является оптимальным [4].

Сторонники иной позиции говорят о смешанном характере республики в Российской Федерации. Доктор юридических наук В. Е. Чиркин обращает внимание на то, что отношения, складывающиеся внутри государства, фактически имеют более важное значение, чем юридические нормы [5]. Так, правовед отмечает: в форме правления РФ есть не только некоторые черты парламентарной республики, но и «существенные черты президенциализма». Это приводит автора к выводу о том, что Россия — полупрезиденсткая республика с доминирующим положением Президента в структуре власти.

Прежде чем переходить к анализу упомянутых видов республики, нужно обозначить признаки, присущие республике как форме правления в целом.

Во-первых, выборность высших органов власти. Кроме того, указанные органы избираются на определённый законом срок.

Во-вторых, реальное разделение властей. В зависимости от вида республики глава государства может возглавлять исполнительную власть, однако законодательная и судебная всегда осуществляется иными органами.

В-третьих, юридическая и политическая ответственность главы государства и иных должностных лиц. Например, правомочие законодательного органа отрешить главу государства в установленных случаях. Это один из наиболее ярких примеров отличия республики от монархии, где политическую ответственность за монарха несут министры.

Президентская республика представляет собой вид республики с перевесом полномочий в пользу главы государства.

Главной отличительной чертой является внепарламентский метод избрания главы государства. Это может быть всенародное избрание или же избрание коллегией выборщиков, что является примером непрямых выборов.

Следующим признаком является внепарламентский метод формирования правительства: глава государства назначает главу исполнительной власти, либо сам замещает указанную должность. Также стоит отметить, что правительство несёт ответственность только перед президентом и может быть распущено только им: законодательный орган не задействован в этих процессах.

Зачастую в президентских республиках глава государства обладает следующими правомочиями: правом вето на принимаемые парламентом законы, правом вводить военное или чрезвычайное положение в стране (ограниченное, либо неограниченное), правом издавать нормативные правовые акты, имеющие силу закона (не подзаконного акта), а также он занимает пост главнокомандующего вооружёнными силами (не только номинально).

Смешанная республика сочетает в себе черты президентской и парламентской.

Смешанная республика схожа с президентской в том, что глава государства избирается внепарламентским путём, может наложить право вето на принимаемые парламентом законы, является верховным главнокомандующим вооружёнными силами, имеет право (ограниченное или неограниченное) на введение военного и/или чрезвычайного положения в стране.

Однако от президентской республики смешанная отличается тем, что президент не является главой исполнительной власти. Данная должность замещается главой правительства (премьер-министром), назначаемым главой государства с утверждением кандидатуры парламентом. Продолжая говорить о правовом положении органов исполнительной власти, нужно отметить, что для смешанных республик характерна двойная ответственность правительства перед президентом и парламентом, несмотря на его самостоятельность и независимость от иных органов.

Глава государства в смешанной республике не единолично определяет внешнюю политику и руководит ей — нужно учитывать внешнеполитические позиции правительства.

Наличие механизма «сдержек и противовесов» обеспечивает равенство ветвей власти. Так, например, парламент обладает правом отправить в отставку правительство, а избранный глава государства может выразить вотум недоверия и распустить законодательный орган.

Некоторые авторы не выделяют смешанную республику как самостоятельный вид, говоря о том, что это переходная форма либо к президентской, либо к парламентской республике [6].

В контексте смешанной республики можно говорить о её подвидах — полупарламентской (парламентско-президентской) и полупрезидентской (президентско- парламентской) — в зависимости от усиления роли законодательного органа или главы государства.

Учёные-политологи отмечают схожесть формы правления в Российской Федерации с формой правления Пятой Французской республики — полупрезидентской республикой, которая была установлена в 1958 году с принятием новой Конституции. Об однородности формы правления в указанных странах говорит доктор юридических наук В. Е. Чиркин [7]. Доктор юридических наук М. А. Краснов также затрагивает соотношение французской и российской моделей управления [8].

Сравнивая полномочия глав государств, установленные конституцией Пятой Французской Республики (далее — КФР) и конституцией Российской Федерации, можно найти много общего.

Так, оба президента являются гарантами Конституции (ст. 5 КФР, п.2 ст 80 КРФ), являются верховными главнокомандующими Вооружёнными силами (ст. 15 КФР, п. 1 ст. 87 КРФ) и осуществляют назначение на высшие военные должности (ст. 13 КФР, п. «л» ст. 83 КРФ), осуществляют помилование (ст. 17 КФР, ст. 89 КРФ), заключают и ратифицируют международные договоры (ст. 52 КФР, п. «б» ст. 86 КРФ), могут инициировать пересмотр конституции (ст. 89 КФР, ст. 134 КРФ), обладают правом промульгации законов (ст. 10 КФР и п. «д» ст. 84 КРФ), имеют право присутствовать на заседаниях исполнительного органа (ст. 9 КФР и п. «б» ст. 83 КРФ), по представлению Председателя Правительства назначают и освобождают от должности министров (ст. 8 КФР, п. «д» ст. 83 КРФ).

Процедура отрешения Президента от должности в обеих республиках довольно сложная: это касается и порядка отрешения, и самого выдвижения обвинения против главы государства (ст. 68 КФР, п. 1 ст. 93 КРФ).

Однако существуют и важные различия в компетенциях упомянутых глав государств. В отличие от Франции, в России для роспуска нижней палаты парламента президент не должен консультироваться с Премьер-министром и председателями обеих палат (ст. 12 КФР, п. «б» ст. 84 КФ).

В вопросе назначения судей Президент Франции имеет больше полномочий, так как возглавляет орган по подбору судейских кадров (Высший совет магистратуры), в то время как в России Президент может только представлять их кандидатуры (ст. 65 КФР и п. «е» ст. 83 КРФ).

Французский Президент назначает Премьер-министра единолично (ст. 8 КФР), в России же Президенту требуется согласие Государственной Думы РФ. Однако нужно обратить внимание на правомочие Президента РФ распустить нижнюю палату парламента в случае трёхкратного отклонения представленных кандидатур (п. 4 ст. 111 КРФ). Таким образом, можно сделать вывод, что фактически данный пост будет занимать кандидатура, избранная Президентом РФ.

Немаловажным является тот факт, что Правительство Франции ответственно только перед Народным Собранием — нижней палатой парламента. В Российской Федерации предусмотрена двойная ответственность высшего исполнительного органа (пп. «а» п. 1 ст. 114 КРФ, п. 2 ст. 117 КРФ).

Особое внимание хочется обратить на те полномочия, которыми обладает глава Российской Федерации, но не обладает глава Французской Республики.

Президент РФ имеет право самостоятельно назначать референдум (ст. 11 КФР, п. «в» ст. 84 КРФ).

Во Франции Президент формально не обладает правом законодательной инициативы, в России же, согласно статье 104 КРФ, глава государства такое право имеет.

В Российской Федерации вопросы гражданства рассматриваются Президентом (п. «а» ст. 89 КРФ), во Франции — Парламентом (ст. 34 КФР).

Одной из функций созданного в 1958 году Конституционного совета является урегулирование споров между высшими государственными органами (ст. 41 КФР). В России согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти может использовать Президент (п. 1 ст. 85 КРФ).

Осадное положение во Франции вводится декретом Совета министров, продолжается — только Парламентом (ст. 36 КФР), в России Президент вводит военное, чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом палатам парламента (п. 2 ст. 87, ст. 88 КРФ).

В целом, подсчитывая количество властных полномочий, которыми наделён глава государства, можно обнаружить, что практически в два раза их больше у Президента РФ.

Обратимся к взаимоотношению ветвей власти внутри Российской Федерации. Рассматривая соотношение полномочий Президента РФ и Федерального Собрания РФ (далее — ФС РФ), установленных Конституцией РФ, можно прийти к выводу, что некоторые полномочия Совета Федерации ФС РФ и Государственной Думы ФС РФ носят номинальный характер. Так, например, назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, судей Верховного Суда РФ (пп. «ж» п. 1 ст. 102 КРФ), а также назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей (пп. «з» п. 1 ст. 102 КРФ) происходит по представлению Президента РФ (п. «е» и п. «е.1» ст. 83 КРФ). К полномочиям Совета Федерации ФС РФ относится утверждение указов Президента РФ о введении военного, чрезвычайного положения (пп. «б» и пп. «в» п. 1 ст. 102 КРФ), но принимая во внимание положения пункта 2 статьи 87 и статьи 88 КРФ о том, что Президент вводит военное, чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом палатам Федерального Собрания РФ, представляется, что данные указы не могут быть не утверждены.

Однако к ведению Совета Федерации отнесены такие компетенции, как назначение выборов Президента РФ и отрешение Президента РФ от должности (пп. «д» и пп. «е» п. 1 ст. 102 КРФ), что свидетельствует о важной роли участия данного органа в судьбе государства.

Говоря о полномочиях Государственной Думы ФС РФ, а именно о даче согласия Президента на назначение Председателя Правительства РФ (пп. «а» п.1 ст. 103 КРФ) и о решении вопроса доверии Правительству РФ (пп. «б» п.1 ст. 103 КРФ), нужно отметить право Президента РФ распустить нижнюю палату парламента (п. «б» ст. 84 КРФ, п. 4 ст. 111 КРФ, ст. 117 КРФ).

Для определения вида республики имеет значение тот факт, что Государственная Дума ежегодно заслушивает отчёты Правительства (пп. «в» п. 1 ст. 103 КРФ).

Подводя итог, хочется ещё раз обратить внимание на следующее. Избрание главы государства и формирование правительства происходит внепарламентским путём. Президент РФ обладает большим количеством властных полномочий: в их числе право роспуска Государственной Думы или отставки Правительства в предусмотренных законом случаях, право вето на законы Федерального Собрания РФ, право законодательной инициативы и вынесения вопросов на рассмотрение референдумом. Глава государства является гарантом Конституции и верховным главнокомандующим Вооружёнными Силами РФ. Несмотря на то, что Президент России не является главой исполнительной власти, фактически его роль в управлении делами государства гораздо больше, нежели роль Правительства или Федерального Собрания. Таким образом, можно говорить о том, что в Российской Федерации установилась смешанная полупрезидентская республика, так как совсем отрицать роль высшего законодательного органа представляется невозможным: в государственном строе определённо присутствуют элементы парламентаризма, такие как двойная ответственность правительства, подзаконный характер актов, издаваемых Президентом РФ, назначение на должность Председателя Правительства с согласия Государственной Думы РФ.

Литература:

1. Чиркин В. Е. Государствоведение: Учебник / В. Е. Чиркин. — М.: Юристъ, 1999. — С. 138.
2. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. — 5-е изд. — М.: Проспект, 2014. — 592 с.
3. Доклад В. Д. Зорькина на юбилейной Конференции в РАН 10 декабря 2003 года «Конституция России» // Конституционный Суд Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru/ru/News/Speech/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=11 (дата обращения: 29.12.2018).
4. Выступление на научно-практической конференции, посвящённой 15-летию принятия Конституции Российской Федерации // Президент России. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/2445 (дата обращения: 28.12.2018).
5. Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. — М.: Зерцало, 1998. — 448 с.
6. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. — 560 с.
7. Чиркин В. Е. Какая форма правления существует в современной России? // Российский журнал правовых исследований. — 2014. — № 4 (1). — С. 32–40.
8. Краснов М. А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий (опыт сравнительно-правового анализа) // Государство и право. — 2003. — № 10. — С. 16–20.
9. Барихин А. Б. Большая юридическая энциклопедия. — М.: Книжный мир, 2010. — 960 с.
10. Крутоголов М. А. Президент Французской Республики: правовое положение. — М.: Наука, 1980. — 336 с.
11. Кутафин О. Е. Основы государства и права. — 6-е изд. — М.: Юристъ, 1998. — 384 с.
12. Маклаков В. В. Конституции зарубежных государств. — 3-е изд. — М.: Волтерс Клувер, 2000. — 564 с.
13. Морозова Л. А. Теория государства и права. — 5-е изд. — М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2014. — 464 с.
14. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учётом поправок от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС Консультант Плюс