Одним из наиболее ценных объектов гражданских прав является недвижимое имущество. Сделки с недвижимым имуществом составляют существенную часть гражданского оборота и нуждаются в государственном признании и подтверждении прав их участников, что обусловлено особым характером предмета таких сделок.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним является средством защиты прав на недвижимость со стороны государства, необходимой гарантией осуществления такого права.
Главное место в системе правовых актов, действующих в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней, занимают Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 21.07.1997 г. №122-ФЗ (далее – Закон о регистрации прав), Административный регламент исполнения государственной функций по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденный Приказом Министерства юстиции РФ от 14.09.2006 г. №293.
Закон о регистрации прав регламентирует процедуру государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней - юридического акта признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ.
В соответствии со ст. 13 Закона о регистрации прав, государственная регистрация прав проводится в следующем порядке: прием документов, представленных для государственной регистрации прав, регистрация таких документов; правовая экспертиза документов и проверка законности сделки; установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав; внесение записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество при отсутствии указанных противоречий и других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав; совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдача удостоверений о произведенной государственной регистрации прав.
По результатам правовой экспертизы документов, представленных на государственную регистрацию, государственный регистратор принимает либо решение о государственной регистрации, либо об отказе в государственной регистрации (приостановление государственной регистрации, по нашему мнению не является решением регистрирующего органа).
Важной гарантией прав заявителей (физических, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей) является возможность обжаловать отказ в государственной регистрации в судебном порядке (п. 5 ст. 131 ГК РФ; п.5 ст. 2 Закона о регистрации прав).
Практика деятельности регистрирующих органов свидетельствует о том, что решения об отказе в государственной регистрации зачастую выносятся с нарушением закона (к примеру, Арбитражный суд по Мурманской области в 2007 г. и за I полугодие 2008 года удовлетворил 35 % заявлений дел об оспаривании решений, действий (бездействия) Управления Федеральной регистрационной службы по Мурманской области)[3]. Регистраторы неправомерно отказывают в регистрации прав по целому ряду причин: недостаточный уровень знаний, некомпетентность, небрежное отношение к работе, злоупотребление правом, пристрастность.
При рассмотрении вопроса о том, в какие органы следует обращаться с жалобами на отказы в государственной регистрации прав на недвижимое имущество, следует отметить, что в настоящее время в практике регистрирующих органов превалирует мнение о том, что такие жалобы заинтересованным лицам следует подавать исключительно в суды. Более того, при обращении с жалобой на отказ в государственной регистрации в вышестоящий в порядке подчиненности регистрирующий орган заявитель получает ответ, с предложением, со ссылкой на п. 5 ст. 2 Закона о регистрации прав, обращаться в суд. Не рассматривая по существу жалобы на отказы в государственной регистрации прав на недвижимость, регистрирующие органы руководствуются ст. 2 Закона о регистрации прав, п. 5 которой гласит: "Отказ в государственной регистрации прав либо уклонение соответствующего органа от государственной регистрации могут быть обжалованы заинтересованным лицом или судебным приставом-исполнителем в суд, арбитражный суд". При этом регистрирующие органы толкуют данную норму по аналогии с пунктом 1 той же статьи Закона о регистрации прав, которая предусматривает возможность обжалования зарегистрированного права на недвижимое имущество только в судебном порядке. Между тем, приведенные нормы различны по своему содержанию. Из этого следует, что положение п. 1 ст. 2 Закона о регистрации прав не должно применяться в отношении обжалования решения об отказе в регистрации, предусмотренного п. 5 той же статьи. Таким образом, зарегистрированное право может быть обжаловано только в суд, тогда как отказ в государственной регистрации или уклонение регистрирующего органа от регистрации может быть обжалован как в судебном, так и в административном порядке [1, с. 22].
Правовые основы обжалования действий (бездействия) регистрационных органов заложены в Конституции РФ.
Конституция РФ гарантирует каждому государственную защиту прав и свобод (п.1. ст. 45 Конституции РФ); провозглашает право на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом (п.2 ст. 45 Конституции РФ). Данная норма отражена также в ст. 33 Конституции РФ, которая устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В этой связи Конституцией РФ установлен ряд внутригосударственных гарантий прав личности, а именно: право на обращение в суд за судебной защитой (п.1.п.2 ст. 46 Конституции РФ); право на защиту своих прав в административном порядке (ст. 33 Конституции РФ) (обращение с заявлениями, жалобами, ходатайствами).
Таким образом, заинтересованные лица, указанные в п. 5 ст. 2 Закона о регистрации прав, имеют право на выбор способа защиты своих прав - обжаловать незаконные действия (бездействие) регистрирующего органа в административном или судебном порядке. Обжалование отказа в государственной регистрации в вышестоящий в порядке подчиненности регистрирующий орган не лишает заявителя возможности обращения с такой же жалобой в суд. Эта возможность предусмотрена также Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ и Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.1993 г. №4866-1.
Порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции описывается в Административном регламенте исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденном Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 14 сентября 2006 г. N 293.[2] Согласно п. 154 Административного регламента заявителям предоставляется право на обжалование действий или бездействия должностных лиц Росреестра ее территориальных органов в досудебном и судебном порядке. В соответствии с п. 156 Административного регламента, заявители имеют право обращаться с жалобами, заявлениями лично (устно) и письменно. Регламент определяет круг государственных органов и должностных лиц рассматривающих подобные обращения. При этом пункт 163 указывает на то, что заявители могут сообщить о нарушении своих прав и законных интересов, противоправных решениях, действиях или бездействии должностных лиц Росреестра (территориальных органов Росреестра, их обособленных подразделений) по телефонам, на интернет-сайте и по электронной почте органов, осуществляющих государственную регистрацию.
Внедрение Административного регламента предполагало создание эффективных механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями нарушающих их права и законные интересы решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц. К достоинствам административного способа обжалования действий и решений органов осуществляющих государственную регистрацию прав следует отнести отсутствие существенных финансовых затрат; простоту и доступность самой процедуры; оперативность, особенно в сравнении с длительностью судебного разбирательства; рассмотрение жалобы (заявления) специалистами в сфере государственной регистрации прав.
Между тем, в настоящее время обжалование решений об отказе в государственной регистрации прав на недвижимое имущество в административном порядке не эффективно.
Причин этому несколько. Среди них выделим недостаточное законодательное урегулирование порядка административной процедуры обжалования отказа в государственной регистрации прав, отсутствие возможности в административном порядке отменить принятое решение об отказе в государственной регистрации, отсутствие, по существу, ответственности должностных лиц, рассматривающих жалобы. Рассмотрение жалоб в административном порядке не освобождено, кроме того, от ведомственной заинтересованности.
Необходимым представляется внесение соответствующих изменений в Закон о регистрации прав, регламентирующих досудебный порядок обжалования отказов в государственной регистрации. В Законе о регистрации прав должно быть указано, кто в административном порядке может отменить или пересмотреть решение регистратора, сроки рассмотрения жалобы, последствия отмены, ответственность регистратора и иные аспекты.
Для того чтобы исключить возможность корпоративного подхода к рассмотрению жалоб на отказы в государственной регистрации кроме вышеуказанных, следует внести следующие дополнения в Закон о регистрации прав: определение процедуры защиты прав заявителей при рассмотрении таких жалоб; рассмотрение жалоб коллегиальным составом регистраторов (и регламентация порядка принятия решений коллегиальным составом регистраторов); при этом лица, рассматривающие жалобы, должны быть не заинтересованы в результате рассмотрения и принимать решения только исходя из норм действующего законодательства, на основе принципов законности и справедливости. На уровне региональных управлений Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии жалобы на отказы в государственной регистрации также могли бы рассматривать отделы правового обеспечения и судебной защиты, состоящие, как правило, из наиболее опытных юристов. При признании отказа в государственной регистрации обоснованным, необходимо законодательно прописать процедуру дальнейших действий, а также порядок уведомления об этом подателей жалобы. В случае признания жалобы обоснованной государственная регистрация прав должна быть произведена без дополнительной оплаты государственной пошлины.
Наиболее подробно процедуру обжалования отказа следует прописать в Административном регламенте, поскольку этот нормативный правовой акт принят в целях повышения качества и доступности государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, создания комфортных условий для участников возникающих правоотношений и определения сроков, а также последовательности действий (административных процедур) при осуществлении полномочий регистрирующим органом.
Административный регламент должен предусматривать четкие и конкретные требования к процедуре обжалования отказа в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. При этом процедура обжалования должна быть максимально быстрой для обратившихся в регистрирующий орган лиц. В целях информирования заявителей и контроля за порядком рассмотрения подобного рода жалоб, информация о них (дата подачи жалобы, сроки рассмотрения, результат рассмотрения) должна быть размещена в сети Интернет на сайтах соответствующих управлений.
Следует отметить, что значительная часть спорных ситуаций, возникающих в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество, могут быть решены без судебного вмешательства. Создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями нарушающих их права и законные интересы решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц позволит в определенной степени решить вопрос загруженности судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также оптимизировать работу структурных подразделений регистрирующих органов, осуществляющих судебную защиту. Реализация вышеуказанных предложений позволит более полно защитить права и законные интересы заявителей (физических, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей), повысить качество оказываемых государственных услуг и эффективность административно-управленческих процессов в органах государственной власти.
Литература:
1. Алексеев В.А. Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования. - М.: Волтерс Клувер, 2007. – 504 с.
2. Приказ Министерства юстиции РФ от 14 сентября 2006 г. N 293 "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2006. – N 41
3. Посыпаенко Е.Н., Дмитриевская Л.Е., Андреев С.А. Обобщение практики рассмотрений дел, связанных с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, за 2007 г. – I полугодие 2008 г. // Арбитражные споры, 2009. – №2.
