Правовое регулирование государственно-частого партнерства на территориях опережающего социально-экономического развития



В числе наиболее значимых законодательных новаций конца 2014 г. для социально-экономического развития Дальневосточного региона и всей страны в целом следует отметить формирование территорий опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации. Появление на Дальнем Востоке и в Сибири специальных территорий опережающего экономического развития, позволяет создавать особые условия для организации несырьевого производства, ориентированного в том числе и на экспорт [1].

Принятый Федеральный закон от 29.12.2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» [2] ввел новый институт, который направлен на: формирование максимально благоприятного режима для развития экономического и научного потенциала Дальневосточного федерального округа; привлечение инвестиций в его экономику, а также — на создание финансовой базы для ускоренного социально-экономического развития регионов Дальнего Востока.

Оценка принятого законодательного акта и возможных последствий его практической реализации, по мнению ряда экспертов [3], вызывает различные толкования и противоречия. В последнее время со стороны государства уделяется большое внимание Дальнему Востоку, одним из механизмов его развития является «территория опережающего развития» (далее — ТОР) под которой понимается «специфический инструмент социально-экономического развития территорий», ключевыми принципами которого являются кардинальное дерегулирование и масштабное налоговое стимулирование. Так в соответствии с решением Правительства РФ установлен «особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения»» [4].

Уполномоченным органом по созданию ТОРов на Дальнем Востоке является Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока. Министерство вело работу по 3 направлениям: полевая, маркетинговая, законопроектная. Было выбрано 14 из 400 площадок для реализации проектов ТОРов, критерием отбора являлось наличие подтвержденного спроса инвесторов на реализацию проектов в этой территории, проработанность инфраструктурного обеспечения. Был подготовлен комплексный план инженерного и инфраструктурного обустройства ТОРов, сформирована база из 4400 крупных компаний-производителей потенциальных инвесторов.

Таблица 1

Территории опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке [5]

Субъект Российской Федерации	Название	Описание
Приморский край	ТОР «Надеждинская»	Расположен в Надеждинском районе Приморского края на земельных участках площадью 806 Га. Имеет 3 якорных резидента (транспортно-логистический комплекс, кондитерский завод, предприятия пищепрома по производству полуфабрикатов) с объемом частных инвестиций 6,7 млрд рублей, требуемых бюджетных 3,9 млрд и планируемым созданием 1630 рабочих мест.
Хабаровский край	ТОР «Комсомольск»	Расположен в чертах городов Комсомольска-на-Амуре и Амурск на земельных участках площадью 210 Га. Имеет 4 якорных резидента (производство деталей для авиастроения и деревообработка) с объемом частных инвестиций 7,9 млрд рублей, требуемых бюджетных 1.2 млрд и планируемым созданием 770 рабочих мест.
Хабаровский край	ТОР «Хабаровск»	Расположен в черте Хабаровска земельных участках площадью 587 Га. Имеет 9 якорных резидентов (металлургический завод, агропромышленный тепличный комплекс, складской транспортно-логистический комплекс, аэропорт) с объемом частных инвестиций 15,4 млрд рублей, требуемых бюджетных 2,4 млрд и планируемым созданием 2574 рабочих мест.
Приморский край	ТОР «Михайловский»	Расположен на территории Михайловского, Спасского и Черниговского районов реализуются масштабные агропромышленные проекты.
Приморский край	ТОР «Большой Камень»	Судостроительный комплекс «Звезда», где будут строить танкеры и газовозы водоизмещением до 350 тысяч тонн, элементы морских платформ, суда ледового класса, и другие виды морской техники.
Республика Саха (Якутия)	ТОР «Индустриальный парк «Кангалассы»	Резиденты наладят производство котлов длительного горения, лакокрасочных покрытий из минерального и органического сырья, теплоносителей для систем отопления, рассчитанных на суровый климат Якутии, стеклопакетов, полиэтиленовых труб, кирпича, пенопласта, наладят инновационное промышленное производство нефтесорбентов и биопрепаратов для очистки почв и воды от нефти и нефтепродуктов.
Сахалинская область	ТОР «Горный воздух»	Создан на базе одноименной горнолыжной базы. В ее состав также вошли санаторий «Синегорские минеральные воды», прибрежная зона города Невельска и остров Монерон. К 2019 году в аэропорту Южно-Сахалинска будет построен новый аэровокзальный комплекс с многоуровневой парковкой и гостиницей.
Сахалинская область	ТОР «Южная»	Резиденты нацелены на увеличение производства мяса, молока, овощей. Первая очередь свинокомплекса на 7 тысяч голов запущена в селе Таранай Анивского района, ежемесячно «Мерси Агро Сахалин» поставляет на рынок до 110 тонн мясной продукции. Строится вторая очередь — на 62 тысяч голов. «Грин Агро — Сахалин» создает комплекс полного цикла — от выращивания сырья для производства кормов и до производства молочной продукции, сыров и мясных полуфабрикатов.
Камчатский край	ТОР «Камчатка»	Резиденты планируют модернизировать инфраструктуру морского порта, развивать рыбопереработку, туристическую сферу, увеличить на местном рынке долю мясной и молочной продукции собственного производства.
Амурская область	ТОР «Приамурская»	ТОР размещена на территории Благовещенского и Ивановского районов Амурской области Дальневосточного Федерального округа, основанная ее специализация — логистика и промышленность.
Амурская область	ТОР «Белогорск»	Создана в г. Белогорске. Состоит из четырех площадок: «Амурагроцентр» (глубокая переработка сои), «Агротехнологии» (комбикормовый завод), «Белогорский хлеб» (хлебобулочный комбинат) и «Резервная».
Чукотский Автономный округ	ТОР «Беринговский»	Резиденты будут развивать угольную промышленность и золотодобычу. Компания «Берингпромуголь» займется разработкой крупного месторождения коксующегося угля.
Еврейская автономная область	ТОР «Амуро-Хинганская»	Созданы предприятия по переработке сои и древесины, гостиничный и выставочно-ярмарочный комплексы, построят предприятие полного цикла по добыче и обогащению графитовой руды и завод по производству металлоконструкций. «Амурпром» построит с привлечением инвестиций из Китая завод по глубокой переработке сои мощностью до 300 тысяч тонн бобов в год. Продукция — растительное масло, лецитин, белковые комплексы. Произведенную продукцию планируют поставлять на внутрироссийский рынок и в страны АТР. Второй проект — комплекс по глубокой переработке древесины мощностью переработки более 20 тысяч кубометров леса в год. Завод будет выпускать пиломатериалы, шпон, мебельные щиты и топливные брикеты.

В начале 2011 г. Правительством РФ был сделан акцент необходимости развития новой формы партнерства между властью и бизнесом, а также правоотношений по реализации инвестиционных проектов в России, которые сталкиваются с целым рядом проблем. Среди которых можно выделить: наличие правовых пробелов в действующем законодательстве, отсутствие доступа субъектов предпринимательства к финансовым и имущественным ресурсам. В этих условиях возникает потребность в формировании новых форм взаимодействия частного сектора экономики и государства, а также проведению комплексной государственной политики направленной на поддержку предпринимательства. Так в последние годы наблюдается тенденция усиления сотрудничества власти и бизнеса. Формой данного сотрудничества выступают программы, направленные на развитие механизмов государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) в различных сферах экономики, которые дают возможность осуществлять крупномасштабные проекты общими силами публичного и частного партнеров, в том числе и на территориях ТОР.

Правоотношения между партнерами в сфере государственно-частного партнерства, регулируются Федеральным законом от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [6]. Данный закон устанавливает основы правового регулирования, цели, задачи, принципы участия в государственно-частном партнерстве и направлен на обеспечение стабильных условий развития всех форм ГЧП в России, привлечение и эффективное использование государственных и частных ресурсов, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, научно-технические ресурсы, для развития экономики и социальной сферы, повышение уровня жизни населения.

Целью использования инструментария ГЧП на территориях опережающего развития является «обеспечение динамичного социально-экономического развития региона при условии повышения эффективности использования бюджетных средств и увеличения качества и объема услуг государственного сектора за счет инвестиций, привлекаемых из внебюджетных источников» [7]. Как отметил, заместитель главы Минвостокразвития Олег Скуфинский, «сейчас на Дальнем Востоке реализуется 61 проект с использованием механизмов государственно-частного партнерства». По его словам, «из 61 проекта, реализуемых по принципу ГЧП, 12 региональных проектов, 49 проектов муниципального уровня». Он не стал выделять приоритетных проектов, однако отметил, что внимание приковано к «международным транспортным коридорам («Приморье — 1», «Приморье — 2», «Восточный обход Хабаровска»): они дают очень серьезный эффект для экономики» [8]. В основном проекты реализуются в форме концессии.

Федеральное законодательство, регулирующее сферу ГЧП, включает общие и специальные нормативно-правовые акты. Первые представлены широким кругом нормативно-правовых актов в различных областях, в том числе бюджетное законодательство, нормы гражданского, земельного, налогового права, иные акты, регулирующие имущественные, в том числе договорные отношения и государственные закупки. В специальном законодательстве о ГЧП выделяется роль органов публичной власти. В отдельных случаях такие акты включают состав полномочий исполнительной власти в отношении проектов ГЧП, в том числе ограничения, накладываемые на такие полномочия. Примером специального федерального законодательства являются:

— Федеральный закон № 115-ФЗ от 21.07.2005 г. «О концессионных соглашениях» [9]; Постановления Правительства РФ, устанавливающие типовые формы концессионных соглашений по отраслям: № 319 от 27.05.2006, № 671 от 11.11.2006; Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [10]; Федеральный закон № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [11]; Федеральный закон от 09.07.1999 N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» [12].

Законодательство о ГЧП включает в себя в том числе нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. Базовым элементом региональной нормативно-правовой базы в сфере ГЧП является закон субъекта Российской Федерации «Об участии … в соглашениях о государственно-частном партнерстве…» (или региональный закон о ГЧП). В Хабаровском крае отсутствует региональный закон о ГЧП, однако, имеется иные нормативно-правовые акты регулирующие данные правоотношения:

– Закон Хабаровского края от 23.11.2011 года № 130 «О государственной инвестиционной политике в Хабаровском крае» [13];

– Постановление Правительства Хабаровского края от 19 декабря 2014 г. № 495-пр «Об утверждении государственной программы Хабаровского края «Стимулирование инвестиционной деятельности, реализация комплексных инвестиционных проектов, формирование территорий опережающего социально-экономического развития в Хабаровском крае»» [14].

Применение механизмов ГЧП в формате территорий опережающего развития является новым шагом развития отношений между государством и бизнесом. В основу этого новационного инструмента заложен ключевой принцип партнерства и межсекторного взаимодействия, взаимовыгодные долгосрочные (среднесрочные) отношения, которые возникают между государством и бизнесом при решении социально-экономических задач.

В соответствии с Законом о ТОР, государство обеспечивает создание инфраструктуры, необходимой для резидентов. Принятый закон по территориям опережающего развития предполагает режим ТОР не только на саму территорию, но и на необходимую инфраструктуру.

Сложность, реализации механизмов государственно-частного партнерства в ТОР состоит в том, что в регионах ДФО имеются неурегулированные отношения. Так имеются проблемы снормативно-правовой базой (за исключением республики Саха (Якутия)): в ЕАО и Магаданской области вообще отсутствуют какие-либо нормативно-правовые акты, так или иначе регулирующие ГЧП на региональном уровне.

Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты в сфере государственно-частного партнерства, в сфере муниципально-частного партнерства подлежат приведению в соответствие с положениями закона до 1 января 2025 года [17].

Так согласно рейтингу регионов России по уровню развития ГЧП в 2016–2017 г. Хабаровский край занимает 10–11 место и первое место в Дальневосточном округе, Амурская область 17 место, Республика Саха (Якутия) 24 место [15],такие позиции регионы занимают благодаря принятию нормативных правовых актов в сфере государственно-частного партнерства. На улучшение позиции Хабаровского края в рейтинге регионов России повлияло накопление опыта реализации проектов государственно-частного партнерства, за счет запуска муниципальных концессий в отрасли водоснабжения и водоотведения. Запуск проектов государственно-частного партнерства и рост уровня развития нормативно-правовой базы позволил значительно укрепить свои позиции (по сравнению с позицией в рейтинге регионов России по уровню развития ГЧП в 2014г.).

Во остальных регионах Дальнего Востока отсутствует опыт реализации проектов государственно-частного партнерства или проекты находятся на стадии инициирования. Неблагоприятно сказывается низкий уровень инвестиционной привлекательности.

Таким образом, в настоящее время ГЧП является перспективной и привлекательной формой сотрудничества между государством и частным бизнесом. Необходимо расширять сферы и отрасли применения механизмов государственно-частного партнерства, содействовать развитию государственно-частного партнерства в РФ, повышать инвестиционную привлекательность регионов. В сложившейся ситуации значительной части регионов необходимо предпринять активные действия по развитию институциональной среды в сфере ГЧП, создавать и развивать региональную нормативно-правовую базу для реализации проектов ГЧП.

Литература:

1. Послание Президента РФ Федеральному собранию от 12.12.2013 г. // [Электронный ресурс] / Режим доступа: URL. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_155646/ html.
2. Федеральный закон от 29.12.2014 N 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» // Собр.законодательства РФ. -2015. — ст. 26.
3. Путин все же подписал закон «Об отторжении российских территорий» // [Электронный ресурс] / Режим доступа: URL. http://www.daokedao.ru/2015/01/22/putin-vse-zhe-podpisal-zakon-ob-ottorzhenii-rossijskih-territorij/ html.
4. Постановление Правительства РФ от 22.06.2015 N 614 «Об особенностях создания территорий опережающего социально-экономического развития на территориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)» // Собр. законодательства РФ. -2015. -N 27. -ст. 4063.
5. Торы пошли в РОСТ // [Электронный ресурс] / Режим доступа: URL. http://dv.land/economics/tory-poshli-v-rost. html.
6. Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. — 2015. — N 29 (часть I). — ст. 4350.
7. Учебное пособие. ГЧП: теория и практика. Москва: Издательский дом Государственного университета Высшей школы экономики. 2010.
8. Информационно-аналитическое агентство «Восток России»: ГЧП в формате ТОРа. // [Электронный ресурс] / Режим доступа: URL. http://www.eastrussia.ru/material/gchp_v_formate_tora_/eastrussia.ru. html.
9. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // Собр. законодательства РФ. — 2005. -N 30 (ч. II). — ст. 3126.
10. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» // Собр. законодательства РФ. — 1999. -N 9. — ст. 1096.
11. Федеральный закон № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Собр. законодательства РФ. -2006. -N 31 (1 ч.). — ст. 3434.
12. Федеральный закон от 09.07.1999 N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. -1999. -N 28. — ст. 3493.
13. Закон Хабаровского края от 23.11.2011 года № 130 «О государственной инвестиционной политике в Хабаровском крае» // Собр. законодательства Хабаровского края. — N 11 (112). — 2011. — Часть 1.
14. Постановление Правительства Хабаровского края от 19.12.2014г. № 495-пр Об утверждении государственной программы Хабаровского края «Стимулирование инвестиционной деятельности, реализация комплексных инвестиционных проектов, формирование территорий опережающего социально-экономического развития в Хабаровском крае» и о признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов Правительства Хабаровского края // [Электронный ресурс] / Режим доступа:http://docs.cntd.ru/document/465319531. html.
15. Государственно-частное партнерство в России 2016–2017: текущее состояние и тренды, рейтинг регионов // [Электронный ресурс] / Режим доступа: URL. http://pppcenter.ru/assets/docs/ raytingREG2017_B5_Block_31–03–2017-web.pdf. html.