Преобразования всей системы экономических отношений, проведенные на территории Российской Федерации, определили новое значение земли и земельных ресурсов. С учетом новых общественных потребностей изменяется законодательство, регламентирующее общественные отношения в указанной сфере. Однако до настоящего времени так и остаются недостаточно урегулированы вопросы о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством.
Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, регулируется статьей 34 Земельного кодекса РФ [1]. Надо отметить, что неясна позиция законодателя, установившего в ст. 34 порядок предоставления земель для целей, не связанных со строительством, лишь в отношении граждан. В результате в Земельном кодексе не оказалось норм о процедуре приобретения юридическими лицами прав на земельные участки для данных целей. Это является значимым пробелом, который восполняется на практике либо путем принятия соответствующих нормативных актов субъектами РФ или муниципальными образованиями, либо посредством применения положений ст. 34 Земельного кодекса по аналогии.
В соответствии с п.1 указанной статьи Земельного кодекса РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления земельных участков, находящихся в их собственности и я (или) ведении, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Устанавливаются принципы эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности. Это является нововведением действующего Земельного кодекса РФ. Боголюбов С.А. отмечает, что «в качестве одного из основных условий законности предоставления земельных участков на основании ст. 34 следует назвать максимальное обеспечение равных возможностей гражданам и юридическим лицам при приобретении участков, а также условие предоставления достаточно полной и достоверной информации» [2].
В соответствии с п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие земельного кодекса РФ» [3] распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Таким образом, органы власти муниципальных районов и городских округов обязаны принять нормативно-правовой акт, устанавливающий порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством. Однако далеко не все органы самоуправления установили данный порядок, в связи с чем руководствоваться приходится лишь нормами ст. 34 Земельного кодекса РФ.
В соответствии с указанной статьей чаще всего предоставляются земли сельскохозяйственного назначения (пашни, пастбища и сенокосы), земли иных категорий для установки временных объектов (павильонов, объектов спортивного значения и т.п.), для благоустройства и озеленения.
Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. В указанном заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю. Необходимо отметить, что цель использования должны соответствовать градостроительной документации, ведь просьба о предоставлении земельного участка для сельскохозяйственного использования в промышленной зоне влечет отказ в связи с тем, что данный вид разрешенного использования в промышленной зоне запрещен.
Далее, в соответствии с п. 4 ст. 34 Земельного кодекса РФ орган местного самоуправления на основании заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.
Вот тут, начиная с указанного пункта ст. 34 Земельного кодекса РФ, и начинаются проблемы правоприменения. По смыслу данного пункта орган местного самоуправления обязан выдать заявителю утвержденную схему расположения земельного участка. При этом действующим законодательством не установлена обязанность органа местного самоуправления или заявителя осуществлять подготовку указанных схем, а также не определены требования к подготовке схемы, порядку ее согласования и утверждения.
Кроме того, Земельным кодексом Российской Федерации не предусмотрена разработка нормативных правовых актов по вопросам подготовки схем.
В то же время в случае отказа в предоставлении земельного участка по каким-либо причинам (участок зарезервирован для государственных или муниципальных нужд, запрашиваемое заявителем целевое использование не соответствует зонированию на территории населенного пункта или целевому использованию – на землях сельскохозяйственного назначения, и т.д.) невозможно формирование земельного участка и, соответственно, заказ схемы расположения земельного участка.
Изготовлением землеустроительной документации может заниматься кадастровый инженер на основании Федерального закона «О государственном кадастре объектов недвижимости». В соответствии со ст. 31 указанного закона кадастровый инженер может выбрать следующие формы организации своей кадастровой деятельности:
1) в качестве индивидуального предпринимателя;
2) в качестве работника юридического лица на основании трудового договора с таким юридическим лицом.
Ст. 33 Федерального закона «О государственном кадастре объектов недвижимости» [4] уточняет, что юридическое лицо, в которой кадастровый инженер является работником, - это коммерческая организация.
Таким образом, изготовление землеустроительной документации (схемы расположения земельных участков, межевых планов и др.) является платным, ведь цель и индивидуального предпринимателя, и коммерческой организации – извлечение прибыли. Сроки выполнения работ регулируются лишь гражданско-правовым договором. Обычно срок изготовления схемы расположения земельного участка составляет 2-3 недели.
Форма схемы расположения земельного участка законодательно не установлена. Исходя из практики, в частности, сложившейся в Ростовской области, данная схема согласовывается главой поселения, на территории которого находится образуемый земельный участок.
Схема расположения земельного участка подлежит утверждению постановлением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Необходимо отметить, что сначала уполномоченным органом разрабатывается проект постановления, который должен пройти обязательные согласования, устанавливаемые регламентом данного органа государственной власти или органа местного самоуправления. После прохождения согласований проект постановления сдается в печать.
Таким образом, срок, установленный п. 4 ст. 34 Земельного кодекса РФ, изначально невыполним.
Напомню, что п. 1 ст. 34 ЗК РФ предусматривает принцип публичности, открытости и прозрачности процедуры предоставления земельных участков. Т.е. информация о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, подлежит опубликованию в официальных источниках. На публикацию о предоставлении земельных участков могут откликнуться все желающие, а не только первоначальный заявитель. Не совсем тогда ясно, какой заявитель имеется в виду в п. 4 ст. 34 ЗК РФ: первоначальный или заявитель на публикацию. Не имеет смысла выдавать первоначальному заявителю утвержденную схему расположения земельного участка, если еще не определено, кто именно станет правообладателем земельного участка. В то же время, если предполагается заявитель на публикацию, то заявитель может быть не один, а несколько. И на данной стадии процедуры предоставления земельного участка невозможно определить, кто именного из лиц, отозвавшихся на публикацию, станет правообладателем земельного участка. Земельным кодексом данный вопрос не урегулирован даже в общих моментах, что, на мой взгляд, является серьезным пробелом в действующем законодательстве.
Рассмотрению подлежат все заявки, поданные на публикацию до определенного срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законодательством.
Интересна позиция Минэкономразвития. Письмом от 22.05.2009 г. № Д23-1523 указывается, что ст. 34 Земельного кодекса предусматривает заявительный порядок предоставления земельных участков, проведение торгов при этом не предусматривается. В случае поступления двух и более заявок на один земельный участок такой участок должен быть предоставлен лицу, подавшему заявление ранее других (при условии выполнения требований законодательства: соответствие целей предполагаемого использования виду разрешенного использования, соответствие размера и местоположения градостроительным и иным требованиям и т.п.). Иным заявителям могут быть предложены альтернативные земельные участки либо разъяснено право на повторное обращение с заявлением о предоставлении иного земельного участка.
В соответствии с Земельным кодексом РФ в аренду передаются земельные участки. Согласно ст. 11.1 ЗК РФ земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Границы устанавливаются в момент проведения межевания и внесения данных о земельном участке в государственный кадастр объектов недвижимости. В случае если заявитель на публикацию был единственным, то он проводит работы по постановке земельного участка на государственный кадастровый учет, а именно обращается к кадастровому инженеру за изготовлением межевого плана. Межевой план подлежит согласованию с граничащими земельными участками, имеющими правообладателя и не поставленными на кадастровый учет. После в соответствии с межевым планом проводится постановка на государственный кадастровый учет. В настоящее время данные функции отданы Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии. В соответствии со ст. 20 Федерального закона «О государственном кадастре объектов недвижимости» с заявлениями о постановке на учет объектов недвижимости вправе обратиться собственники таких объектов недвижимости или любые иные лица. Таким образом, круг лиц, имеющих право обратиться с заявлением о постановке на учет объектов недвижимости, неограничен. После постановки на кадастровый учет земельному участку присваивается уникальный кадастровый номер, состоящий из номера субъекта России, номера муниципального района или городского округа, номера кадастрового квартала и номера самого земельного участка. Лицу, обратившемуся с заявлением о постановке земельного участка на кадастровый учет, выдается кадастровый паспорт земельного участка. Следует отметить, что органами Росрегистрации может выдаваться два документа: кадастровый паспорт и кадастровая выписка.
Кадастровый паспорт объекта недвижимости представляет собой выписку из государственного кадастра недвижимости, содержащую необходимые для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведения об объекте недвижимости.
Кадастровая выписка об объекте недвижимости представляет собой выписку из государственного кадастра недвижимости, содержащую запрашиваемые сведения об объекте недвижимости. Если в соответствии с кадастровыми сведениями объект недвижимости, сведения о котором запрашиваются, прекратил существование, любая кадастровая выписка о таком объекте наряду с запрашиваемыми сведениями должна содержать кадастровые сведения о прекращении существования такого объекта.
На стадии постановки на кадастровый учет заявитель может столкнуться с проблемой невозможности постановки на кадастровый учет в связи с «накладками» на иные земельные участки. Такая проблема чаще всего происходит с землями сельскохозяйственного назначения, т.к. зачастую формируются земельные участки сложной конфигурации и большой площади. Ведь при подготовке схемы расположения земельного участка определяются геодезические координаты. Установление границ происходит на стадии межевания. В частности, в Ростовской области при передаче в аренду земель сельскохозяйственного назначения уполномоченным органом производится постановка на кадастровый учет, а затем публикация по предоставлению в аренду земельного участка. Таким образом, заявитель освобождается от возможности столкновения с проблемами постановки на кадастровый учет.
Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 Земельного кодекса РФ, в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка.
Договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок со дня принятия данного решения. Договор аренды земельного участка, заключенный на срок более 1 года, а также переход права собственности на земельный участок при заключении договора купли-продажи земельного участка подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [5].
Таким образом, в целом Земельный кодекс РФ является большим шагом вперед в рамках реформы земельных отношений в нашей стране. Но предстоит еще большая работа как федеральных, так и региональных органов государственной власти по развитию нормативно-правовой основы этих отношений, особенно по разработке оптимальной системы правового регулирования аренды земельных участков, которая могла бы обеспечить эффективное хозяйствование на земле.
Литература:
1. СЗ РФ, 29.10.2001 г., N 44, ст. 4147
2. «Земельное право», под редакцией Боголюбова С.А., ООО «Издательство Проспект», 2009 г.
3. СЗ РФ, 29.10.2001 г., N 44, ст. 4148
