В статье исследуются некоторые вопросы, связанные с осуществлением прокурорской надзорной деятельности в сфере охраны объектов культурного наследия. Автором предложен вариант методических рекомендаций по проведению каждого этапа прокурорской проверки в названной сфере.
Ключевые слова: методика, прокурорская проверка, проведение археологических полевых работ
Следует отметить, что по состоянию на 2016 год на территории Российской Федерации находится 157 557 объектов культурного наследия, из которых 59 204 являются объектами археологического наследия. В целях обеспечения сохранения и изучения археологического наследия Российской Федерации в 2015 году выдано 2041 разрешение (открытый лист) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия, в том числе спасательных археологических полевых работ в рамках строительства газопровода «сила Сибири», высокоскоростной железнодорожной магистрали «Москва-Казань», энергомоста «Российская Федерация — полуостров Крым», мостового перехода «Тамань — Керчь» [1].
Археологические полевые работы представляют собой работы по выявлению и изучению объектов археологического наследия, а также включают в себя работы по поиску и изъятию археологических предметов. [10] В последнее десятилетие в Российской Федерации происходит увеличение количества проводимых археологических полевых работ, а также и исполнителей данных работ. В целом, данный процесс связан как с некоторыми новеллами в законодательстве, так и с постепенным освоением сельских и городских территорий [2, с. 355–361].
Однако следует отметить, что с повышением количества археологических полевых работ, с увеличением объема документооборота возрастает и количество нарушений закона в соответствующей области, и данные нарушения имеют разнообразный характер. И одним из основных правовых инструментов по выявлению таких нарушений является прокурорская проверка, методика проведения которой имеет множество особенностей.
Под методикой проведения прокурорской проверки исполнения законодательства в области проведения археологических полевых работ понимается система научно-обоснованных и практически подтвержденных положений, рекомендаций, оптимальных приемов и методов по наиболее эффективным организации, подготовке, производству действий, направленных на выявление нарушений исполнения закона в области проведения археологических полевых работ, а также оценке полученных результатов и выбору адекватных мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона.
Соответствующая методика состоит из таких элементов, как: а) источники информации о нарушении законодательства; б) рекомендации по организационно — подготовительным мероприятиям и действиям; в) рекомендации по проведению проверочных и исследовательских действий; г) рекомендации по выбору правовых средств реагирования.
Источниками информации о нарушении законодательства в области проведения археологических полевых работ являются: обращения граждан; материалы гражданских, арбитражных, административных и уголовных дел; статистические данные, результаты аналитической работы; публикации в СМИ и т. д.
Методические рекомендации по организационно-подготовительным мероприятиям и действиям необходимо рассмотреть с ракурса изучения конкретного комплекса актов и материалов в соответствующей сфере, установления объекта проверки и выбора состава участников проверки.
Прокурору перед проведением проверки необходимо подробно изучить статью 45.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия», в которой закреплены общие положения о проведении археологических полевых работ. Также в перечень актов, которые прокурор должен знать, входит Постановление Правительства «Об утверждении Правил выдачи, приостановления и прекращения действия разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия» от «20» февраля 2014 года № 127 [11]. Данный подзаконный акт детально раскрывает всю процедуру получения разрешения на проведение археологических полевых работ, которое является важнейшим юридическим основанием для проведения такого рода работ. Перед проведением прокурорской проверки без должного анализа не должно остаться и региональное законодательство [6]. Вместе с тем, помимо актов, носящих нормативный характер, прокурору следует изучить ненормативные источники. Примером таких источников служит Положение о порядке проведения археологических полевых работ и составления научной отчетной документации, утвержденное постановлением Бюро Отделения историко-филологических наук Российской академии наук от «27» ноября 2013 года № 85. Указанное Положение вносит уточнения в основные понятия, приводит в соответствие с новым законодательством общие положения, относящиеся к порядку выдачи разрешений (открытых листов), проведению работ, ответственности держателя разрешения (открытого листа) и организации, в которой он работает [5].
Объектом прокурорской проверки исполнения законодательства о проведении археологических полевых работ является широкий круг участников:
1) Юридические лица, уставными целями которого являются проведение археологических полевых работ или проведение научных исследований, связанных с такими работами;
2) Министерство культуры Российской Федерации, так как в компетенцию данного органа входит рассмотрение заявлений о выдаче разрешения (открытого листа) на проведение археологических полевых работ;
3) Федеральное государственное бюджетное учреждение «Российская академия наук», поскольку данная организация дает заключение о целесообразности проведения археологических полевых работ;
4) Собственники и пользователи земельных участков, на которых проводятся археологические полевые работы, так как данные объекты обязаны обеспечить доступ к земельному участку, на территории которого будут проводиться такие работы.
Также относительно объектов проверки необходимо отметить следующее. На основании статьи 45.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия» исполнителем археологических полевых работ является физическое лицо, проводившее археологические полевые работы, и юридическое лицо, с которым данное физическое лицо находится в трудовых отношениях. В соответствии с этой же статьей разрешения (открытые листы) на проведение археологических полевых работ выдаются только физическим лицам, которые и являются держателями разрешений (открытых листов). Данная статья приравнивает физических и юридических лик, как субъектов, проводящих археологические полевые работы. В силу пункта 1.9 Положения о порядке проведения археологических полевых работ и составления научной отчетной документации, утвержденное постановлением Бюро Отделения историко-филологических наук Российской академии наук от «27» ноября 2013 года № 85 юридическое лицо и держатель разрешения (открытого листа), организующие проведение археологических полевых работ, несут ответственность за качество выполнения полевых работ, лабораторную и камеральную обработку собранного материала, своевременность и качество научной отчетной документации. Держатель разрешения несет ответственность за передачу обнаруженных культурных ценностей на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации [5].
Таким образом, исходя из систематического толкования указанных норм и правоположений, следует сделать вывод о том, что физическое лицо (держатель разрешения) является одним из основных и непосредственных участников административной, контрольно-отчетной и исследовательской составляющей общественных отношений по проведению археологических полевых работ, которого следует отнести к объектам прокурорской проверки. Однако, в соответствии с действующим законодательством, [7] физическое лицо не является объектом прокурорского надзора, что, по моему мнению, в рамках данных прокурорско-надзорных правоотношений является большим недостатком.
В ходе подготовительных действий прокурор, анализируя характер и сложность вопросов, на которые ему будет необходимо найти объективный ответ, должен выяснить, достаточно ли будет применение исключительно юридических знаний при осуществлении той или иной проверки. Безусловно, данная сфера общественных отношений имеет свою специфику, которая выражается в особенностях непосредственного проведения полевых работ. Такие особенности сможет проанализировать только специалист в данной области, имеющий конкретные знания. Итак, к проведению прокурорской проверки исполнения законодательства о проведении археологических полевых работ могут привлекаться специалисты естественнонаучного профиля (антропологи, почвоведы, геофизики, геологи, геоморфологи, палеозоологии, палеоботаники и др.)
Методические рекомендации по проведению проверочных и исследовательских действий затронут комплекс документации и материалов, которые следует исследовать при осуществлении прокурорской проверки.
Соответственно, прокурору при осуществлении проверки исполнения законодательства в области проведения археологических полевых работ необходимо исследовать и изучить следующие документы и материалы: учредительные документы юридического лица, являющегося исполнителем археологических полевых работ; свидетельство об аттестации и присвоении соответствующей квалификационной категории специалисту, проводящему археологические полевые работы; документы, подтверждающие наличие трудовых отношений между держателем разрешения (открытого листа) и работодателем юридическим лицом; заявление о выдаче разрешения (открытого листа); научное обоснование археологических полевых работ; документы, обосновывающие проведение работ (план работ, договор на проведение археологических полевых работ); заключение Российской академии наук о целесообразности проведения археологических полевых работ; приказ Министерства культуры РФ о выдаче разрешения (открытого листа) на проведение археологических полевых работ; разрешение (открытый лист) на проведение археологических полевых работ; приказ Министерства культуры РФ о продлении, приостановлении, возобновлении и прекращении действия открытого листа; научный отчет о проведении археологических полевых работ; документ, подтверждающий принятие научного отчета на постоянное хранение и т д.
Следующий элемент методики, который следует рассмотреть, представляет собой типичные нарушения в области проведения археологических полевых работ. На основе анализа практики прокурорского надзора типичные нарушения в данной области общественных отношений можно разделить на две группы: нарушения законодательства, связанные с получением, приостановлением и прекращением разрешений (открытых листов); нарушения законодательства при осуществлении археологических полевых работ, а также при отчете о проведении таких работ;
Типичными нарушениями законодательства, связанными с получением, приостановлением и прекращением разрешений (открытых листов), являются: 1) требование от заявителей предоставления документов, которые не предусмотрены Постановлением Правительства Российской Федерации; принятие Министерством культуры РФ решения о выдаче разрешения за пределами тридцатидневного срока; 2) подделка печати Министерства культуры РФ, которая ставится на разрешении (открытом листе); 3) вынесение Российской академией наук заключения о целесообразности проведения археологических полевых работ за пределами десятидневного срока; 4) продление действия открытого листа на срок более чем один год со дня издания Министерством культуры РФ первого приказа; 5) приостановление действия открытого листа при отсутствии установленных законодательством оснований; 6) прекращение действия открытого листа при отсутствии установленных законодательством оснований и др.
Типичными нарушениями законодательства при осуществлении археологических полевых работ, а также при отчете о проведении таких работ являются: 1) отсутствие уведомления исполнителем археологических полевых работ регионального органа охраны объектов культурного наследия об обнаружении объектов культурного наследия; 2) осуществление археологических полевых работ по истечении срока действия разрешения (открытого листа); 3) осуществление археологических полевых работ без разрешения (открытого листа); 4) не допуск исполнителей археологических полевых работ и препятствование проведению таких работ со стороны собственников и пользователей земельных участков, на которых разрешено осуществление археологических полевых работ; 5) осуществление руководства археологическими полевыми работами лицами, не являющимися исследователями, которые не имеют специальной подготовки, а также не владеющими современными методами ведения археологических разведок, археологических раскопок и т. д.; 6) осуществление археологических полевых работ юридическими лицами, в учредительных документах которых отсутствуют цели, связанные с выполнением такого рода работ и научными исследованиями вообще; 7) осуществление грабительских раскопок. (следует отметить, что даже незначительные повреждения объектов культурного наследия, производимые «черными копателями», могут расцениваться как нанесение серьезного ущерба научному потенциалу памятника); [6, с. 32–47] и т. д.
Далее после проведения всех необходимых проверочно-исследовательских действий, прокурору, исходя из характера и степени нарушения закона, следует выбрать правовое средство реагирования. Соответственно, при осуществлении надзора за исполнением законодательства в области проведения археологических полевых работ прокурор может применить надзорные непроцессуальные правовые средства реагирования (акты прокурорского реагирования) [3, с. 116–119]. Так, например, прокурору следует внести представление в адрес руководителя юридического лица, в трудовых отношениях с которым находится физическое лицо, осуществляющее археологические полевые работы, если такое физическое лицо не является исследователем и не имеет специальной подготовки. Если в ходе проведения прокурорской проверки прокурором будет установлен факт проведения археологических полевых работ без разрешения (ч. 1 ст. 7.15 КоАП РФ), [4] тогда наиболее оптимальным правовым средством реагирования, которое следует применить, будет постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.
Однако, если в ходе осуществления проверки найдет свое подтверждение факт проведения археологических полевых работ без разрешения (открытого листа), которые привели к повреждению или уничтожению культурного слоя (ч. 1 ст.243.2 УК РФ), [8] тогда прокурору необходимо вынести постановление о направлении материалов проверки в соответствующий орган для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.
Также прокурор должен оперировать применением ненадзорными процессуальными правовыми средствами, а именно исковыми заявлениями об устранении нарушений законодательства об охране объектов культурного наследия; о прекращении археологических полевых работ, если такие работы неизбежно приведут к повреждению или уничтожению объектов культурного наследия; об изъятии земельного участка, на котором проводятся археологические полевые работы, если собственник земельного участка чинит препятствия для проведения таких работ и создает угрозу для сохранения объектов археологического наследия и т. д.
Таким образом, определенная специфика правоотношений в области проведения археологических полевых работ отражается в особенностях реализации всех этапов прокурорской проверки, которая, безусловно, служит одним из главных правовых средств по выявлению нарушений законодательства в области проведения археологических правовых работ.
Литература:
- Отчет//Министерство культуры Российской Федерации URL: http://www. mkrf.ru/report/report2015/ (дата обращения: 26.04.2017).
- Масленников А. А., Меснянкина С. В. Археологические полевые исследования на территории России в 2014 году (статистика и предварительный анализ)//Краткие сообщения института археологии. № 236. 2014. С. 355–361.
- Ергашев Е. Р. Понятие и классификация правовых средств, применяемых органами прокуратуры// Российский юридический журнал. 2007. № 1. С. 116–119.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 06.07.2016)// «Российская газета». 31.12.2001. N 256.
- Нормативные акты//Российская академия наук URL: http://www. ras.ru/expertsupport/normativedocuments.aspx (дата обращения: 23.04.2017).
- Постановление Правительства Москвы «Об особенностях организации археологических полевых работ на территории города Москвы» от «20» августа 2012 года № 414-ПП (с изм. на «01» ноября 2016 года)// «Вестник Мэра и Правительства Москвы». 29.08.2012. № 48.
- Энговатова А. В. Сохранение археологического наследия в России: современное состояние// Вестник Новосибирского государственного университета. № 3. 2013. С. 32–47.
- Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 03.07.2016)// «Российская газета», 25.11.1995. № 229.
- Уголовный Кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 06.07.2016)// «Российская газета». 18.06.1996. № 113., 19.06.1996. № 114., 20.06.1996. № 115., 25.06.1996. № 118.
- Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (ред. от 05.04.2016)// «Российская газета». 29.06.2002. № 116–117.
- Постановление Правительства от «20» февраля 2014 года № 127 «Об утверждении Правил выдачи, приостановления и прекращения действия разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия»// «СЗ РФ». 2014. № 9. Ст. 910.
