Рассмотрена структура пожарно-спасательного гарнизона, теоретические, законодательные принципы построения и управления системой. Определены возможные пути повышения эффективности деятельности местного гарнизона в современных условиях.
Ключевые слова: пожарно-спасательный, гарнизон, тушение пожаров, аварийно-спасательные работы
The structure of the fire and rescue garrison, theoretical, legal principles and management system. The possible ways of increase of efficiency of activity of local garrison in modern conditions.
Keywords: fire and rescue, garrison, fire fighting, emergency rescue work
Основными свойствами пожарно-спасательных гарнизонов (далее ПСГ) является их эффективность, которая оказывает прямое влияние на состояние защищенности личности и имущества от пожаров и аварий. Из разнообразных видов систем многоуровневые и иерархически выстроенные присущи всем ПСГ при любых режимах функционирования и территориального расположения. Повышение их эффективности связано, как с уменьшением времени реагирования на пожары и аварии, так и с поиском новых структурных решений, устранением коллизий в законодательстве. Поиск таких решений связан как с традиционными компоновками, так и применением новейшей беспилотной и роботизированной техники, а также внедрением в процесс управления ПСГ информационных технологий. Основой данной работы являются вторичные методы исследования, а именно метод анализа документов. Исследование такого рода является эффективным способом получения широкого спектра информации о проблемах возникающих в деятельности ПСГ.
Стратегия развития Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее МЧС России) до 2030 года определила основные цели, некоторые из которых снижение риска возникновения пожаров, в том числе крупных, а также чрезвычайных ситуаций (далее ЧС) природного и техногенного характера, сокращение количества погибших и пострадавших в ЧС, предотвращение экономического ущерба от аварий, катастроф и стихийных бедствий». [1].
Местный ПСГ является составной частью единой системы МЧС России. Основной целью создания гарнизонов является координация всех видов пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований на определенной территории, при реагировании на пожары и ЧС.
В существующих политико-экономических условиях, Министерство продолжает реформирование, совершенствование собственной структуры, осуществляет переход на трех уровневую систему управления. Совершенствование системы управления местным пожарно-спасательным гарнизоном, на примере закрытого административно-территориального образования (далее ЗАТО) позволит повысить оперативность и эффективность решения основных задач пожарной охраны.
Доктрина управления добивается повышения эффективности организаций путем увеличения способности руководства к принятию законных, мотивированных, справедливых решений в ситуациях исключительной сложности с помощью моделей и количественных методов. Пожарная охрана как особая организация, связанная жесткими временными рамками и высокой динамикой развития событий, решает эти задачи в условиях оперативности.
Обычно система управления организацией включает в себя совокупность всех служб организации, всех подсистем и коммуникаций между ними, а также процессов, обеспечивающих заданное функционирование.
В соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» введено понятие: ПСГ, в определении которого обозначены отличительные черты рассматриваемой системы управления.
«Органы управления, органы государственного пожарного надзора (далее ГПН), подразделения, организации и учреждения независимо от их ведомственной принадлежности, организационно-правовых форм и форм собственности, к функциям которых отнесены профилактика и тушение пожаров, а также проведение аварийно-спасательных работ (далее АСР), расположенные постоянно или временно на территории с установленными границами либо в одном населенном пункте или в нескольких близлежащих населенных пунктах, объединяются в пожарно-спасательные гарнизоны». [2, ст. 22.2].
Применительно к ЗАТО определяем, что местный пожарно-спасательный гарнизон ЗАТО входит в общую структуру территориального пожарно-спасательного гарнизона, принцип подчиненности закреплен в федеральном законодательстве. Дополнением к изложенному, является норма права определяющая, что на территории ЗАТО начальником местного гарнизона пожарной охраны является начальник специального подразделения федеральной противопожарной службы (далее ФПС), созданного в целях организации профилактики и тушения пожаров в ЗАТО, допущенный в установленном порядке к руководству тушением пожаров (далее РТП).
В соответствии с законодательством, в ЗАТО на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» введен особый режим безопасного функционирования организаций и объектов который определен постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2012 г. N 1493 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 693" и содержит следующую норму права: «Руководитель объекта во взаимодействии с органом местного самоуправления, подразделением ФПС Государственной противопожарной службы (далее ГПС), созданным в целях организации профилактики и тушения пожаров в закрытых образованиях, особо важных и режимных организациях, организует разработку и осуществление мер по предотвращению техногенных катастроф, обеспечению пожарной безопасности». Особый режим налагает дополнительные функции к общепринятым при руководстве местным ПСГ: взаимодействие с органами безопасности, проведение работ по допуску личного состава к государственной тайне, соблюдение установленного пропускного режима в контролируемые зоны и т. п. Наличие дополнительных функций, перечисленных выше, значительно увеличивает ответственность и нагрузку на начальника местного ПСГ [3, ст.3].
Система обеспечения пожарной безопасности на территории ЗАТО имеет многоуровневую, иерархическую структуру, которая построена по территориальному, функциональному и отраслевому критериям, она централизована и закрыта (с учетом особого режима безопасного функционирования в ЗАТО). Подсистемами этой структуры по функциональным признакам можно считать органы федерального государственного пожарного надзора, службу пожаротушения, подразделения профилактики пожаров, дежурные караулы (смены) специальных пожарно-спасательных частей, кадровый аппарат, отделения службы и подготовки и другие структурные подразделения, обеспечивающие жизнеспособность и нормальное функционирование системы пожарной охраны.
По критерию территориального деления в качестве подсистем можно рассматривать специальные пожарно-спасательные части, распределенные в границах ЗАТО в соответствии с дислокациями.
Подсистемами пожарной охраны по отраслевому критерию являются пожарная охрана Министерства обороны (войсковой части), муниципальные аварийно-спасательные формирования, добровольная пожарная охрана охраняемого объекта и его аварийно-спасательные отделы.
Организация взаимозависимости всех звеньев системы обеспечения пожарной безопасности на территории ЗАТО является, во-первых, одним из важных условий эффективности ее функционирования, во-вторых, способствует дальнейшему совершенствованию деятельности взаимодействующих органов и организаций направленной на профилактику пожаров, спасение людей, имущества, ликвидацию пожаров доведению до минимально возможного уровня воздействия взрывоопасных предметов, опасных факторов, характерных для аварий, катастроф и иных ЧС, в-третьих, сохранение единства формы и функций.
Эффективное взаимодействие звеньев системы управления гарнизоном должно обеспечиваться при соблюдении следующих принципов, являющихся основополагающими при обеспечении пожарной безопасности на территории ЗАТО: законности, единоначалия, ответственности за результат, обязательности обратной связи, гуманизма и нравственности, единства применяемых методов, действенности.
Режим функционирования элементов местного ПСГ в ЗАТО различен, как и требования предъявляемые к профессиональным качествам граждан входящим в его структуру. Подобная неравномерность в процессе управления гарнизоном требует особых ресурсов в виде тренированности и крепких связей между элементами системы, необходимых для преодоления: инерционности, дискретности, цикличности.
Именно поэтому, центральным звеном всей структуры местного ПСГ ЗАТО является личный состав специальных подразделений ФПС, соответствующий квалификационным требованиям к уровню образования, стажу службы, направлению подготовки, профессиональным знаниям и навыкам сотрудников ФПС ГПС [4]. Требования к квалификации остальных граждан, осуществляющих свои обязанности в составе местного ПСГ, по объективным причинам отстают от требований, предъявляемых к личному составу ФПС ГПС. Среди личного состава специальных подразделений ФПС в зависимости от задач, стоящих перед подразделением, требования к профессионализму имеют существенные отличия. Для целей пожаротушения и проведения АСР наиболее подходит: личный состав дежурных караулов (смен), службы пожаротушения. Для проведения профилактики пожаров: личный состав групп профилактики пожаров. Для выполнения надзорных функций: сотрудники органов ГПН. Рассмотрение информации, приведенной выше, не имело бы значения, если бы не закрепившееся в пожарной охране правило возлагать на непрофильные службы смежные обязанности. Речь идет о закреплении за сотрудниками профилактики средств индивидуальной защиты органов дыхания, допуску их в качестве РТП, высылка на маршруты дозоров личного состава дежурных караулов и т. п. Возложение дублирующих функций в пожарной охране исторически складывалось в непростые времена, связанные с нехваткой личного состава, и к настоящему времени вошло в привычку. Эффективность от применения таких методов незначительна.
В процессе управления существуют три режима функционирования местного ПСГ в мирное время: повседневной деятельности, повышенной готовности, ЧС (особый противопожарный режим — находится в стороне) [5, ст.1, ч. 6]. В зависимости от введенного режима функционирования элементы системы гарнизона меняют круг своих функций и обязанностей, не исключая при этом общую цель, определенную законодателем и сокращая время реагирования.
Режим повседневной деятельности — при отсутствии угрозы возникновения ЧС, выполняют мероприятия по поддержанию в готовности органов управления, сил и средств к выполнению возложенных на них задач.
Режим повышенной готовности — при угрозе возникновения ЧС органы управления, силы и средства приводятся в готовность к применению по предназначению (определены 2 варианта согласно расчета сил и средств).
Режим чрезвычайной ситуации — при котором органы управления, силы и средства привлекаются в установленном порядке к ликвидации ЧС [6].
Экстренным режимом является особый противопожарный режим — глава ЗАТО устанавливает дополнительные требования пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для локализации пожаров вне границ ЗАТО, вводит запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных и иных пожаров вне границ ЗАТО (увеличение противопожарных разрывов по границам населенных пунктов, создание противопожарных минерализованных полос и подобные меры) [2, ст. 30].
Полномочия начальника местного гарнизона по введению режима функционирования гарнизона, безоговорочно закреплены только в отношении сотрудников МЧС России. В отношении остальных сил и средств возможно введение такого режима в границах ЗАТО только главой городского округа, как правило, после проведения заседания КЧС. Согласно федерального законодательства глава ЗАТО может определять руководителя ликвидации ЧС, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от ЧС. Определение начальника местного ПСГ руководителем ликвидации ЧС не является догмой. Соглашения (совместные инструкции) о взаимодействии заключаются (утверждаются) начальником (руководителем) подразделения с руководителями соответствующих служб. Существует такое понятие — «расписание выезда», которое разрабатывается для тушения пожаров и проведения АСР на территории ЗАТО, охраняемого местным ПСГ и утверждается главой ЗАТО [7]. На первый взгляд, вопрос кажется урегулирован: начальник местного гарнизона получает единоличные права по привлечению (руководству) силами и средствами гарнизона, но в части 2 статьи 14 Федерального закона от 22.08.1995 N 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» определено, что руководители аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, прибывшие в зоны ЧС первыми, принимают на себя полномочия руководителей ликвидации ЧС и исполняют их до прибытия руководителей ликвидации ЧС, определенных законодательством Российской Федерации, планами предупреждения и ликвидации ЧС или назначенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, руководителями организаций, к полномочиям которых отнесена ликвидация данных ЧС. Следовательно, принципы централизации и единоначалия в местном гарнизоне работают при соблюдении определенных условий: прибытие в качестве РТП на пожар, прибыть первым на ликвидацию ЧС, закрепить право руководства силами гарнизона при ликвидации ЧС в плане ликвидации [8, ст. 4].
На территории Российской Федерации существует положительный опыт заблаговременного делегирования полномочий по руководству ликвидацией ЧС начальнику местного гарнизона, путем издания постановления главы или приказа руководителя охраняемого объекта по данному вопросу, но эти действия не являются общепринятой практикой, скорее исключением.
В связи с чем назрела необходимость пересмотра федерального законодательства, в части касающейся понятий «пожар и ЧС» близкими в отношении причинения вреда жизни и здоровью граждан, нанесению материального ущерба. Для исключения разногласия или противоречий между нормативно-правовыми актами, регулирующими смежные правоотношения, а также между компетенцией органов власти. В практической деятельности пожарной охраны зачастую, в результате пожара происходит ЧС. В настоящее время эти понятия объединяют в нормативно-правовых актах МЧС России, где все чаще появляется сочетание — «пожарно-спасательное».
Разница в управленческих действиях при реагировании на ЧС и пожары присутствует в количестве и последовательности привлечения сил и средств ПСГ. В случае с пожаром введено понятие номер (ранг) пожара, являющийся условным признаком сложности пожара и определяет количество расчетов (отделений) на основных пожарных автомобилях, привлекаемых для его тушения исходя из возможностей гарнизонов. При реагировании на ЧС предусмотрены уровни реагирования (объектовый, местный, региональный и федеральный). Причем полномочия по установлению ранга пожара принадлежат руководителю тушения пожара, установлению уровня реагирования — руководителю охраняемого объекта, главе ЗАТО, губернатору, правительству РФ.
Кроме того, законодательством на начальника специального подразделения ФПС в ЗАТО, совмещающим на внештатной основе должность начальника местного гарнизона возложены такие основные функции:
‒ руководство Федеральным ГПН;
‒ газодымозащитной службой,
‒ обязанности РТП (в случае пожара);
‒ финансово-хозяйственные функции в отношении специального управления ФПС;
‒ вопросы кадрового обеспечения управления;
‒ организация гарнизонной, караульной служб;
‒ другие обязанности.
Широкий перечень выполняемых обязанностей в итоге приводит к снижению качества принимаемых решений, психоэмоциональному выгоранию и другим последствиям перегрузки. Социальных же льгот и компенсаций за нештатную работу в законодательстве не предусмотрено.
Еще одной задачей ПСГ является создание необходимых условий для эффективного применения сил и средств гарнизона при тушении пожаров и проведении АСР, для достижения задач определены функции, через которые достигается решение поставленной задачи. Изучив все функции, можно заметить, что руководители местных гарнизонов не участвуют в таком этапе управления как прогнозирование или стратегическое планирование потребности в пожарной технике, оборудовании для нужд тушения пожаров и проведения АСР. В настоящее время научно-технического прогресса на рынке присутствует множество образцов техники, оборудования и инвентаря, не каждый из которых обладает необходимыми техническими характеристиками и качеством исполнения. Поставки в гарнизоны ведутся централизованным способом иногда без учета особенностей охраняемых территорий и объектов. Большое разнообразие техники в особенности основных пожарных автомобилей в гарнизоне способствует снижению общего уровня эффективности. К негативным проявлениям можно отнести:
‒ сложность в обучении личного состава тактико-техническим характеристикам техники;
‒ сложность в расчетах при применении с учетом различных тактико-технических характеристик;
‒ индивидуальный подход в приобретении уникальных (дорогостоящих) запчастей при техническом обслуживании и ремонте;
‒ переоборудование автомобилей в подразделениях, под действующие требования и установленные нормы.
и т. д.
Положительным моментом в системе совершенствования системы управления местным гарнизоном, является практическая отработка вопросов взаимодействия подразделений ПСГ при тушении пожаров и проведении АСР, которая осуществляется при проведении пожарно-тактических учений, пожарно-тактических занятий, в том числе с привлечением сотрудников территориального ПСГ.
Система управления местным ПСГ это сложный механизм, который является неотъемлемой частью ЗАТО. В ее состав входят анализ функциональных процессов и их планирование; планирование использования человеческих ресурсов; набор, отбор и профессиональная ориентация личного состава; практическое обучение и повышение квалификации, продвижение; мотивация; безопасность и здоровье; дисциплина, контроль, оценка действий подчиненных.
Совершенствование управленческой деятельности местного ПСГ должно проходить по следующим направлениям:
‒ разработка единой концепции развития и устройства гарнизонов, в целях закрепления направлений развития, основных целей и принципов организации;
‒ внесение изменений в существующие и издание новых законов, нормативно-правовых актов для исключения коллизий;
‒ включение стратегического планирования в функции гарнизонов;
‒ в материально-технической области — применение единообразных, надежных и современных образцов техники;
‒ введения на законодательном уровне принципа взаимозависимости при устройстве систем ПСГ и органов государственной власти или местного самоуправления;
‒ в отношении начальника ПСГ снятие дублирующих и делегирование второстепенных функций подчиненным должностным лицам;
‒ в целях повышения мотивации личного состава назначение компенсаций и льгот, проведение периодической аттестации в подразделениях ФПС ГПС всех граждан, входящих в структуру ПСГ.
Для решения общих задач, стоящих перед МЧС России до 2030 года, необходимо развивать внутренние резервы: профессионализму личного состава необходимо уделить особое внимание. На базе процесса обучения и новейших технологий тренинга, применяемых в учебных заведениях МЧС России, необходимо постепенно решать вопросы повышения уровня квалификации управленцев, последовательно готовить начальствующий состав оперативных подразделений, а также пожарных и спасателей как универсальных профессионалов.
Главной целью МЧС России до 2030 года обозначено удовлетворение потребностей в безопасности каждого гражданина отдельно и общества в целом. Такой подход навязывает социально-политическая ситуация в мире, который полон ЧС и других опасностей [1].
В работе рассмотрено влияние законодательной базы применяемой в области реагировании на ЧС и пожарной безопасности, на структуру и эффективность деятельности местного ПСГ. Выявлено наличие двух и более норм права, противоречащих друг другу, но регулирующих одни и те же отношения. Показано, что противоречия, заложенные в этих нормах, оказывают отрицательное влияние на построение всей структуры ПСГ. Приведение их в соответствие общим целям создания ПСГ позволит повысить эффективность гарнизонов и обеспечить необходимый уровень безопасности населения и имущества.
Литература:
- Стратегия развития МЧС России до 2030 года. // www.mchs.gov.ru/dop/info/smi/interview/item/4483440.
- Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности»// СЗ РФ от 26 декабря 1994 г. N 35 ст. 3649.
- Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297–1 «О закрытом административно-территориальном образовании»// Ведомости Верховного Совета РФ от 20 августа 1992 г., N 33, ст. 1915.
- Приказ МЧС РФ от 31 марта 2011 г. N 156 «Об утверждении Порядка тушения пожаров подразделениями пожарной охраны»// Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 18 июля 2011 г. N 29.
- Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ
- «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»// СЗ РФ от 26 декабря 1994 г. N 35 ст. 3648.
- Приказ МЧС России от 22 января 2013 г. N 32 «Об утверждении Положения о порядке приведения структурных подразделений центрального аппарата, территориальных органов МЧС России, подразделений федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, спасательных воинских формирований МЧС России, аварийно-спасательных и поисково-спасательных формирований, военизированных горноспасательных частей, подразделений Государственной инспекции по маломерным судам, образовательных, научно-исследовательских и иных учреждений и организаций, находящихся в ведении МЧС России, в готовность к применению по предназначению в мирное время».
- Приказ МЧС РФ от 5 мая 2008 г. N 240 «Об утверждении Порядка привлечения сил и средств подразделений пожарной охраны, гарнизонов пожарной охраны для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 30 июня 2008 г. N 26.
- Федеральный закон от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»// СЗ РФ от 28 августа 1995 г. N 35 ст. 3503.
- Федеральный закон от 23 мая 2016 г. N 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»// СЗ РФ от 30 мая 2016 г. N 22 ст. 3089.
- Приказ МЧС России от 1 декабря 2016 г. N 653 «О квалификационных требованиях к должностям в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы»// www.pravo.gov.ru 23 декабря 2016 г.
