Анализ соблюдения требований Бюджетного кодекса РФ, регулирующих порядок предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам (на примере Ставропольского края)



В настоящей статье рассматривается процесс предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам (бюджетам муниципальных образований) в соответствии с положениями статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации на примере Ставропольского края. Автор поэтапно анализирует акты, на основе которых происходит передача указанных межбюджетных трансфертов, на предмет соответствия содержащихся в них положений требованиям закона. В результате делаются выводы о степени соблюдения уполномоченными органами требований бюджетного законодательства, регулирующих порядок предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам, указываются основные нарушения (ошибки), обнаруженные в ходе анализа соответствующих актов.

Ключевые слова:субсидии, межбюджетные трансферты, бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации, местный бюджет, бюджет муниципального образования

При анализе соблюдения требований Бюджетного кодекса Российской Федерации [1] (далее — БК РФ), регулирующих порядок предоставления субсидий, выделяемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам, было исследовано 11 соответствующих межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета Ставропольского края бюджетам муниципальных образований указанного субъекта Российской Федерации в 2014 году.

К целям, поставленным автором настоящей статьи, не относится описание каждого из рассмотренных трансфертов, целей и условий их предоставления, их группировка и пр. Основное направление — изучение общих закономерностей предоставления рассматриваемых субсидий, а также выявление возможных нарушений действующего законодательства и анализ причин их возникновения.

Таким образом, автором настоящей статьи поставлено 3 цели:

1) изучение процесса предоставления рассматриваемых межбюджетных трансфертов;

2) анализ правовых актов, на основании которых данные трансферты предоставляются;

3) выявление нарушений действующего законодательства при предоставлении указанных трансфертов (поиск несоответствий содержания положений рассматриваемых актов нормам действующего бюджетного законодательства).

1. Характеристика процесса предоставления субсидий

При рассмотрении правовых актов, подвергнутых анализу, можно резюмировать, что процесс предоставления субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам обычно заключается в следующем [2]:

1) в соответствии с п. 1 ст. 179 БК РФ происходит формирование и утверждение государственной программы субъекта Российской Федерации, в которой содержатся правила (порядок) предоставления (распределения) субсидий на предусмотренные соответствующей программой цели (далее — Правила);

2) в соответствии с п. 2 ст. 179 БК РФ происходит утверждение объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации соответствующей государственной программы законом (решением) о бюджете [3];

3) в соответствии с абз. 4 п. 2 ст. 179 БК РФ соответствующая государственная программа подлежит приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее двух месяцев со дня вступления его в силу (данный срок действовал применительно к рассматриваемому периоду (2014 год), но в настоящее время установлен трехмесячный срок);

4) в соответствии с п. 4 ст. 139 БК РФ на основании государственной программы (в соответствии с Правилами) и закона (решения) о бюджете происходит принятие нормативного правового акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в рассматриваемом субъекте РФ таковым является Правительство Ставропольского края), устанавливающего распределение субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации (далее — Распределение);

5) в соответствии с государственной программой (Правилами) и в установленный ею срок между администрацией конкретного муниципального образования и ответственным за предоставление субсидии органом государственной власти субъекта Российской Федерации заключается соглашение, на основании которого происходит предоставление соответствующей субсидии (далее — Соглашение).

Встречаются случаи, когда предоставлению субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам предшествует предоставление субсидий из федерального бюджета бюджету соответствующего субъекта РФ, то есть субсидии предоставляются за счет средств, поступающих в краевой бюджет из федерального бюджета.

Факт исполнения муниципальным образованием всех требований, установленных в Правилах, является немаловажным, поскольку от его наличия зависит возможность получения муниципальными образованиями указанных субсидий.

2. Анализ правовых актов, на основании которых предоставляются субсидии

В ходе анализа правовых актов, на основании которых происходило предоставление субсидий, выделяемых из бюджета Ставропольского края местным бюджетам, удалось установить примерное содержание каждого из них применительно к требованиям, содержащимся в ст. 139 БК РФ.

Таблица 1

Содержание правовых актов, на основании которых предоставляются субсидии из бюджета Ставропольского края местным бюджетам

№п/п	Правовой акт	Содержание
1	Закон Ставропольского края от 10 декабря 2013 г. N 105-кз «О бюджете Ставропольского края на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов»	1) цели предоставления субсидий, сформулированные в общем виде со ссылками на нормативно-правовые акты; 2) суммы (значения) указанных межбюджетных трансфертов
2	«Перечень приоритетных расходных обязательств муниципальных образований Ставропольского края, софинансируемых за счет средств бюджета Ставропольского края в 2014 году и плановом периоде 2015 и 2016 годов», утвержденный распоряжением Правительства Ставропольского края от 4 сентября 2013 г. N 303-рп	1) расходные обязательства муниципальных образований, возникающие при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, в целях софинансирования которых предоставляются субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации; 2) целевые показатели результативности предоставления соответствующих межбюджетных трансфертов
3	Государственная программа Ставропольского края "…" (в части Правил предоставления соответствующей субсидии), утвержденная постановлением Правительства Ставропольского края от … N …-п; «Правила предоставления и распределения в 2014 году субсидий из бюджета Ставропольского края местным бюджетам на…", утвержденные постановлением Правительства Ставропольского края от … N …-п	1) цели предоставления субсидии; 2) условия предоставления субсидии; 3) критерии отбора муниципальных образований для предоставления субсидий; 4) целевые показатели результативности предоставления субсидий; 5) условие о софинансировании соответствующего расхода со стороны получающего субсидию публично-правового образования
4	«Распределении субсидий… на…", утвержденное постановлением Правительства Ставропольского края от … N …-п	1) цели предоставления субсидии; 2) суммы (значения) указанных межбюджетных трансфертов
5	Соглашение между администрацией конкретного муниципального образования края и ответственным за предоставление субсидии органом государственной власти субъекта Российской Федерации	конкретизируются (дополняются) и/или дублируются положения, содержащиеся в столбце 3 п. 3 данной таблицы (за исключением критериев отбора муниципальных образований для предоставления субсидий) (при этом Соглашения отсутствуют в свободном доступе. Вывод о содержании можно сделать, исходя из положений актов, указанных в п. 3 данной таблицы, а также из «Форм соглашений.».., утверждаемых приказами ответственных за предоставление субсидий органов государственной власти субъекта Российской Федерации)

Принимая во внимание содержащуюся в п. 1 ст. 139 БК РФ легальную дефиницию рассматриваемых межбюджетных трансфертов, важно указать, что условие о софинансировании соответствующего(-их) расхода (расходов) со стороны получающих субсидии муниципальных образований наличествует во всех проанализированных актах, содержащих Правила. При этом конкретные суммы данного софинансирования указываются в Соглашениях.

Стоит отметить, что обозначенное в таблице 1 примерное содержание в рассмотренных актах разнится: в некоторых исследованных актах часть положений отсутствует; в одних они более выражены и конкретизированы, чем в других. Все это наталкивает на мысль о том, что в исследуемых правовых актах могут наличествовать обусловленные различными причинами несоответствия законодательству.

3. Анализ актов на предмет наличия возможных нарушений бюджетного законодательства

Для выявления возможных нарушений законодательства при предоставлении рассматриваемых межбюджетных трансфертов необходимо основываться на требованиях, предъявляемых к предоставлению субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, установленных в ст. 139 БК РФ и иных положениях указанного кодекса.

Представляется целесообразным начать с проверки соответствия положений, содержащихся в подвергнутых анализу правовых актах, требованиям, закрепленным в абз. 1 п. 3 ст. 139 БК РФ. Указанным положением, по сути, установлено, что осуществление предоставления субсидий реализуется на основании законов субъекта Российской Федерации и (или) нормативных правовых актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.

В рассматриваемом субъекте РФ (Ставропольском крае) предоставление субсидий осуществлялось на основании актов, указанных в таблице 1, исходя из чего мы можем увидеть следующее:

1) акт, указанный в столбце 2 п. 1 таблицы 1, является законом субъекта Российской Федерации — нарушения в части формы акта отсутствуют;

2) акты, указанные в столбце 2 п. 2–4 таблицы 1, утверждены постановлениями Правительства Ставропольского края, которое в соответствии со ст. 8 Устава (Основного закона) Ставропольского края (Закон Ставропольского края от 12 октября 1994 года N 6-кз) является высшим исполнительным органом государственной власти указанного субъекта Российской Федерации — нарушения в части формы акта отсутствуют;

3) акт, указанный в столбце 2 п. 5 таблицы 1, не является законом либо актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (Правительства Ставропольского края), что может быть расценено в качестве нарушения положений, установленных абз. 1 п. 3 ст. 139 БК РФ, однако представляется, что данное нарушением является мнимым, поскольку на необходимость заключения Соглашения указывают положения нормативных правовых актов (постановлений) Правительства Ставропольского края, что соответствует требованиям указанной нормы БК РФ при ее системном и логическом толковании, а значит, нарушения в части формы акта отсутствуют.

Промежуточный вывод 1: явные нарушения требований, предъявляемых к форме актов, на основании которых осуществляется предоставление рассматривемых субсидий, отсутствуют.

Следующим шагом в поиске возможных нарушений законодательства является последовательное сопоставление проанализированного содержания исследованных актов с требованиями, предъявляемыми в абз. 1 п. 3 ст. 139 БК РФ, то есть анализ того, насколько полно в рассматриваемых правовых актах отражены элементы, перечисленные в вышеуказанной норме.

1. Цели предоставления и расходования субсидии. Наличие данного элемента установлено во всех исследованных правовых актах, в том числе в таких, которые содержат Правила. Вывод: нарушения отсутствуют.
2. Условия предоставления и расходования субсидий. Наличие данного элемента установлено во всех исследованных правовых актах, которые содержат Правила. Стоит отметить, что согласно положениям Правил рассматриваемый элемент может также указываться (конкретизироваться) в Соглашениях. Вывод: нарушения отсутствуют.
3. Критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий. Наличие данного элемента установлено не во всех исследованных правовых актах, которые содержат Правила. Стоит отметить, что в ходе анализа обнаружено 2 формы отсутствия рассматриваемого элемента в указанных актах:

1) замена критериев отбора муниципального образования на критерии отбора каких-либо объектов, для воздействия над которыми предоставляется соответствующая субсидия. При этом путем применения логического толкования можно прийти к выводу, что критерием отбора муниципальных образований является наличие в них соответствующих объектов;

2) полное отсутствие указаний на критерии отбора. При этом, исходя из системного и логического толкования, можно заключить, что субсидии предоставляются всем муниципальным образованиям, выполнившим условия предоставления соответствующих субсидий.

Вывод: наличие формальных нарушений законодательства, являющихся следствием низкого качества юридической техники, устранимых посредством применения толкования.

4. Распределение субсидий между муниципальными образованиями. Наличие данного элемента, как отмечалось выше, установлено в Распределениях. Вывод: нарушения отсутствуют.

Промежуточный вывод 2: наличествуют формальные нарушения требований, содержащихся в абз. 1 п. 3 ст. 139 БК РФ в части установления критериев отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий, являющиеся следствием низкого качества юридической техники, устранимые посредством применения толкования.

Следующим шагом необходимо перейти к анализу соответствия положений «Перечня приоритетных расходных обязательств муниципальных образований Ставропольского края, софинансируемых за счет средств бюджета Ставропольского края в 2014 году и плановом периоде 2015 и 2016 годов», утвержденного распоряжением Правительства Ставропольского края от 4 сентября 2013 г. N 303-рп (далее — Перечень), требованиям, содержащимся в абз. 2 п. 3 ст. 139 БК РФ, в соответствии с которыми названный акт должен содержать целевые показатели результативности предоставления субсидий и их значения. При анализе обозначенного акта удалось обнаружить утвержденные целевые показатели результативности, однако указания на их значения отсутствуют. С такой же ситуацией можно столкнуться, изучая содержание Правил. При этом важно отметить, что в последних указывается, что искомые значения (а в некоторых рассмотренных актах и сами целевые показатели) должны быть обозначены в Соглашениях, что подтверждается положениями пп. 6 п. 10 «Порядка формирования, предоставления и распределения субсидий из бюджета Ставропольского края бюджетам муниципальных образований Ставропольского края», утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 19 мая 2009 г. N 133-п. При этом возможность проверки действительного отражения указанных показателей отсутствует в связи с отсутствием указанных Соглашений в свободном доступе. На основании этого можно сделать вывод о том, что в случае наличия значений целевых показателей результативности предоставления субсидий в обозначенных Соглашениях нарушение требований абз. 2 п. 3 ст. 139 БК РФ в части отсутствия указанных значений в Перечне является формальным и представляет собой несоблюдение норм юридической техники. Если же рассматриваемые значения отсутствуют и в конкретных Соглашениях, наличествует грубейшее нарушение норм БК РФ.

Промежуточный вывод 3: наличествуют формальные нарушения требований, содержащихся в абз. 2 п. 3 ст. 139 БК РФ в части отсутствия указаний на значения целевых показателей результативности предоставления субсидий, являющиеся следствием нарушения технико-юридических норм (случай, при котором указанные значения наличествуют в Соглашениях) / наличествуют грубейшие нарушения требований, содержащихся в абз. 2 п. 3 ст. 139 БК РФ в части отсутствия указаний на значения целевых показателей результативности предоставления субсидий (случай, при котором указанные значения отсутствуют в Соглашениях).

Стоит отметить следующий факт: ни в одном из проанализированных правовых актов не установлено наличие ссылок на нормы ст. 139 БК РФ при том, что фактически предоставление рассматриваемых межбюджетных трансфертов осуществляется в соответствии именно с указанной статьей.

Немалое число правовых актов, подвергнутых анализу, в рамках предоставления одной субсидии не связываются между собой отсылочными или бланкетными нормами, что, безусловно, ведет к затруднению поиска соответствующих документов и свидетельствует о низком уровне юридической техники при их составлении (формировании).

Промежуточный вывод 4: наличествуют нарушения технико-юридических норм, затрудняющие процесс изучения рассматриваемых правовых актов, но не являющиеся нарушением норм действующего законодательства.

Таким образом, основные нарушения законодательства, выявленные в ходе анализа, содержатся в промежуточных выводах 2 и 3 и сводятся к следующим:

– формальные нарушения требований, содержащихся в абз. 1 п. 3 ст. 139 БК РФ в части установления критериев отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий, являющиеся следствием низкого качества юридической техники, устранимых посредством применения толкования;

– формальные нарушения требований, содержащихся в абз. 2 п. 3 ст. 139 БК РФ в части отсутствия указаний на значения целевых показателей результативности предоставления субсидий, являющиеся следствием нарушения технико-юридических норм (случай, при котором указанные значения наличествуют в Соглашениях) / наличествуют грубейшие нарушения требований, содержащихся в абз. 2 п. 3 ст. 139 БК РФ в части отсутствия указаний на значения целевых показателей результативности предоставления субсидий (случай, при котором указанные значения отсутствуют в Соглашениях).

Как было указано выше, данные формальные (за исключением последнего описанного случая) нарушения являются следствием низкого уровня юридической техники, но, как представляется, не влекут за собой каких-либо последствий, порочащих предоставление рассматриваемых межбюджетных трансфертов.

Разработчикам правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется предоставление субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимо более тщательно подходить к формированию соответствующих актов, уделять большее внимание соблюдению норм и правил юридической техники.

Литература:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1998. — № 31. — Ст. 3823. — (с изм. и доп. на 28.12.2016).
2. Ерохин Д. В., Новиков А. С. Финансовые и правовые проблемы предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ местным бюджетам // Вестник Брянского государственного технического университета — 2016. — № 4 (52). — С. 332.
3. О бюджете Ставропольского края на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов: Закон Ставропольского края от 10 декабря 2013 года N 105-кз // Ставропольская правда. — 2013. № 335–338.