Проблемы межбюджетных отношений в России

Данная статья посвящена вопросам межбюджетных отношений в России. Рассматривается региональный аспект проблемы взаимодействия федерального бюджета с бюджетами РФ.

Ключевые слова: межбюджетные отношения, бюджет, субъект федерации.

 

Одним из результатов, проведенной в 2000-е годы реформы межбюджетных отношений в РФ, был пакет нормативно-правовых актов (таблица 1).

Таблица 1

Законодательные акты реформы межбюджетных отношений*

 

*составлено по материалам Гарант (информационно-правовой портал) [2] [3].

Кроме этого, были определены дифференцированные расходные обязательства всех уровней бюджетной системы, источники доходов бюджетной системы, а также полномочия по их регулированию. Главным результатом этих изменений должно было стать законодательное расширение бюджетной автономии субъектов РФ. Как известно, в качестве фундаментального принципа всей системы межбюджетных отношений провозглашен принцип субсидиарности, предполагающий децентрализацию полномочий, выполнение которых может быть наиболее эффективно на региональном или местном уровне.

Потенциально, созданная система отношений должна оптимизировать закрепленные за различными уровнями власти полномочия и источники их обеспечения. Однако, сегодня, прослеживается ряд негативных тенденций в отношениях между федеральным центром, субъектами федерации и муниципалитетами, а именно, сокращается финансово-экономическое развитие регионов и их обеспечение, при всевозрастающем объеме полномочий. Таким образом, наблюдается парадоксальная ситуация, когда объем полномочий региональной власти и объем средств, выделяемых на осуществление данных полномочий, находятся в обратной зависимости, в сторону увеличения объемов задач и уменьшения объемов финансирования.

В целом можно выделить ряд проблем межбюджетных отношений, с которыми сегодня столкнулся российский федерализм:

-        высокая централизация налоговых полномочий, т. е. на федеральном уровне устанавливается: порядок определения налоговой базы региона, порядок исчисления региональных и местных налогов, предельные размеры налоговых ставок для налогов регионального и местного уровня;

-        установление негласных пропорций зачисления налогов по уровням бюджетов: увеличивается доля зачисления в федеральный бюджет налогов, собранных в регионах, уменьшается доля их зачисления в бюджеты субъектов федерации;

-        сокращается объем межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ (по данным Министерства Финансов РФ данное сокращение составило порядка 35 %) [5].

-        увеличивается число закрепленных собственных полномочий регионов и полномочий, передаваемых с федерального уровня на региональный (в 2003 г., за субъектами РФ было закреплено 41 собственное полномочие по предметам совместного ведения, в настоящее время в статье 26.3 ФЗ № 184-ФЗ [4] уже закреплено 87). Причем все это, на фоне снижения федерального финансирования новых полномочий регионов, в конечном итоге органам государственной власти субъектов РФ были переданы полномочия в следующих областях:

1.                 градостроительство;

2.                 лесные, водные, земельные отношения;

3.                 животный мир и охота;

4.                 образование;

5.                 здравоохранение;

6.                 содействие занятости населения;

7.                 социальная защита населения.

В целом произошло значительное увеличение полномочий регионов, не обеспеченных ростом бюджетных доходов: если в 2001–2002 гг. соотношение налоговых поступлений в федеральную казну и бюджеты регионов составляло 50:50, к 2006 г. на долю регионов приходилось только 30 % от объема налогов; в 2012 году это соотношение составило чуть более 25 % [1].

Таким образом, вся структура межбюджетных отношений сегодня, ни при данных условиях не может создать на региональном и местном уровне стимулов для расширения собственных (региональных) налоговых источников, что, в конечном счете, ведет к экономическому иждивенчеству и безответственности регионов за свое развитие. Сегодня, разграничение налоговых и бюджетных полномочий и распределение доходов между субъектами федерации не способствует стабилизации экономического неравенства территорий, а напротив — усиливает региональные диспропорции.

Более подробно рассмотрим общую картину межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ (таблица 2).

Таблица 2

Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ*

 

*составлено по материалам «Распределение межбюджетных трансфертов по субъектам Российской Федерации в 2009–2013 гг.» в соответствии с ФЗ «О федеральном бюджете». [6].

Политика межбюджетных трансфертов за данный период претерпевает существенные изменения, как с точки зрения того, что с увеличением объема полномочий субъектов федерации должен пропорционально расти и объем финансового обеспечения данных обязанностей, но этого не происходит, с 2009 г. по 2013 г. объем межбюджетных трансфертов был уменьшен на 35 %; так и с точки зрения самой структуры трансфертов, дотации стали самыми часто используемым инструментом поддержки регионов, при этом, они, из предложенного перечня (таблица 2), имеют сомнительную эффективность в силу их неправильного использования в России, так как ничем не подкреплены, своего рода «государственная благотворительность». Также стоит отметить, что соотношение трансфертов на выравнивание и трансфертов, которые такого эффекта не имеют, но при этом создающие стимулы к развитию в разные годы составляет от 30:70 до 25:75.

Действие налогового и бюджетного законодательства осуществляется параллельно с принципами социальной и экономической справедливости по отношению к регионам. Таким образом, безвозмездное изъятие из регионов больших объемов всевозможных ресурсов предопределяет постоянное нарушение принципов справедливости к регионам, которые, потенциально способны работать с большой эффективностью, как для региональной экономики, так и для экономики страны в целом. Поэтому «перекачка» средств из регионов-доноров в федеральный центр и бессистемные трансферты регионам-реципиентам лишают всякой мотивации на развитие обе группы регионов.

Таким образом, в современных условиях, можно выделить следующие характерные черты национальной системы межбюджетных отношений:

-        низкая доля средств бюджета РФ, остающаяся в распоряжении органов власти субъектов федерации для реализации полномочий субъектов РФ и вопросов местного значения (в 2005 г. — 45 %, в 2010 г. — 37 %);

-        растущая доля расходов нижестоящих бюджетов, имеющих целевое назначение и подотчетных вышестоящему уровню власти (в 2005 г. — 7 %, в 2010 г. — 12 %);

-        чрезвычайно высокая доля «дотационных» регионов (получающих дотации на выравнивание — в 2010 г. — около 85 %), еще более высокая — регионов, получающих другие виды финансовой помощи из федерального бюджета (100 %);

-        субъективизм в отношении распределения трансфертов;

-        патернализм межбюджетной политики со стороны федерального центра, поощряющий иждивенческие настроения регионов;

-        ориентация межбюджетной политики на решение текущих проблем без выстраивания политики и стратегии долгосрочного развития;

-        крайне высокая концентрация доходов в федеральном бюджете;

-        тенденция к перераспределению ресурсов через федеральный центр.

В реалиях национальных межбюджетных отношений, главный риск для региональных бюджетов в последующие годы состоит в снижении трансфертов из федерального бюджета и рост социальных обязательств. В данной ситуации субъекты федерации будут вынуждены «забыть» о региональном экономическом развитии, а сосредоточиться на исполнении «назначенных сверху» обязательств, которые подразумевают большие объемы расходов. Рост объемов расходов объективен, поскольку все больше задач регионы будут вынуждены решать самостоятельно. При этом данные расходы — это не капитальные вложения, а преимущественно текущие расходы, т. е. использование региональных бюджетов таким образом, не даст должного социально-экономического развития региона в долгосрочной перспективе.

Согласно Конституции, Россия — это федеративное государство, вместе с тем и межбюджетные отношения между федеральным центром и субъектами РФ должны соответствовать федеративным принципам. Однако ситуация, которая наблюдается сегодня, принципиально противоречит вышеизложенным принципам, налицо преобладание вертикальной субординации, а не межбюджетного федерализма.

Подводя итог, стоит сказать о том, что сегодня система межбюджетных отношений — это система, оправданная на определенном этапе политического и экономического развития страны, однако, в современных условиях данная система нежизнеспособна, она становится препятствием на пути к дальнейшему социально-экономическому развитию регионов и страны в целом.

Таким образом, проведя анализ, можно выдвинуть следующие предложения, которые позволят, в какой-то мере, усовершенствовать систему межбюджетных отношений, сделать ее более справедливой по отношению к регионам, экономически эффективной и социально-направленной:

-        произвести процесс упорядочения и разграничения доходных и расходных полномочий на федеральном и региональном уровнях;

-        произвести расширение налоговой базы региональных и местных бюджетов за счет изменений в системе первоначального распределения налогов по уровням бюджетной системы;

-        стимулирование экономической самостоятельности регионов, посредством повышения их бюджетной и налоговой независимости;

-        повышение налоговой автономии и расширение налоговых полномочий региональных и местных органов власти;

-        предоставление субфедеральным властям права повышения ставки налога на прибыль по отношению к минимальному уровню, установленному РФ;

-        произвести процедуру совершенствования межбюджетных трансфертов, создать механизм экономически эффективных трансфертов.

 

Литература:

 

1.      Зубов В., Иноземцев В. Сибирское благословение. — М.: АРГАМАК-МЕДИА, 2013. — 192 с.

2.      Гарант (информационно-правовой портал) [Электронный ресурс] — URL: http://base.garant.ru/12136676/#block_1000

3.      Гарант (информационно-правовой портал) [Электронный ресурс] — URL: http://base.garant.ru/12138259/

4.      Гарант (информационно-правовой портал) [Электронный ресурс] — URL: http://base.garant.ru/12117177/5/#block_263

5.      Зубаревич Н. В. Мониторинг кризиса и посткризисного развития регионов России. Социальный атлас российских регионов. [Электронный ресурс]. — URL: http://www.socpol.ru/atlas/overviews/social_sphere/kris.shtml#no24

6.      Распределение межбюджетных трансфертов по субъектам Российской Федерации в 2009–2013 гг. в соответствии с ФЗ «О федеральном бюджете». [Электронный ресурс]. — URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2012/03/MBT_20122014_(iz_FZ_O_fed_budzhete).pdf