Европейские стандарты прокурорской деятельности ироссийское законодательство: сравнительный анализ
Кутлиматов Эльдар Ришатович
Башкирский государственный университет (г. Уфа)
В контексте непрекращающегося обновления российского законодательства, что отвечает быстро меняющимся общественным отношениям, представляется актуальным заимствование опыта зарубежных стран и обращение к международно-правовым документам всеобщего и регионального характера. На уровне Европы существенной значимостью обладают документы Совета Европы по вопросам прокуратуры. Так, 6 октября 2000 г. Комитетом Министров Совета Европы на 724-м заседании Представителей Министров принята рекомендация «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» [1]. Рекомендация Комитета министров государствам-членам «О роли прокуроров вне системы уголовного правосудия» [2] принята Комитетом министров 19 сентября 2012 года на 1151-м заседании на уровне заместителей министров. Анализ указанных документов позволит выработать предложения по совершенствованию текущего законодательства; вскрытые противоречия с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» [3] будут указывать на точки расхождения российского законодателя и Совета Европы в рассматриваемой области.
В первую очередь следует обратиться к рекомендации «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия». Несмотря на то, что документ не имеет обязательного характера для стран Европы (на что указывает соответствующий пункт: Комитет Министров … рекомендует, чтобы Правительства государств-членов основывали свое законодательство и практику в отношении роли прокуратуры в системе уголовного правосудия на следующих принципах…), важность достижения единообразия в проведении законодательной политики отрицать сложно.
Говоря о противоречиях в сравниваемых документах, стоит акцентировать внимание на п.2 Рекомендаций, который гласит, что во всех системах уголовного правосудия прокуроры решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования (…). Ни Закон о прокуратуре, ни УПК РФ подобной функции прокуратуры в настоящий момент не содержат. В научной литературе данный вопрос решался неоднозначно, причем, согласно одной существующей оценке, обычно не в сторону российского законодательства [4]. Так, В. С. Шадрин и А. В. Чубыкин упоминают, что уголовно-процессуальная регламентация полномочий прокурора и его деятельности в стадии возбуждения оставляет желать лучшего, поскольку не позволяет в полной мере реализовать возможности прокурорского надзора для обеспечения неукоснительного исполнения законов органами предварительного расследования в стадии возбуждения уголовного дела [5].
На наш взгляд, все же в современных условиях снижение роли прокуратуры на стадии возбуждения уголовного дела (прокурор только вправе признавать незаконным или необоснованным постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, принимать постановление о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании) оправдано структурным и организационным обособлением Следственного комитета Российской Федерации: четкое разделение полномочий позволит избежать излишних затрат времени и материальных ресурсов.
Далее обратимся к п.6 Рекомендаций, который содержит предписания следующего характера: государства также должны принять меры для обеспечения прав прокуроров на свободу высказываний, убеждений, ассоциаций и собраний. В частности, они должны обладать правом принимать участие в обсуждении вопросов, связанных с правом, отправлением правосудия, содействием в защите прав человека, а также правом на присоединение или формирование местных, национальных или международных организаций и участие в их собраниях в личном качестве, что не может нанести ущерб их профессиональному статусу, так как совершают они законные действия и участвуют в законных организациях. Однако ст.4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» содержит положения обратного характера:
– прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления (ч.3 ст.4);
– прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений (ч.4 ст.4);
– прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности (ч.5 ст.4).
Возникает вопрос — обоснованы ли подобные ограничения? Совет Европы занимает позицию, что нет, ввиду того, что прокуроры могли бы участвовать в законных организациях, что не наносит ущерба профессиональному статусу. Однако политический фактор тоже нельзя не учитывать, который может стать существенным препятствием для беспристрастности и объективности прокурорского работника. В отношении иных общественных организациях, думается, более привлекательна позиция Совета Европы: польза для общества, которую могут обеспечить работники прокуратуры, участвуя в объединениях различного характера, на наш взгляд, фактор весомый.
Далее переходим к анализу ряда положений из рекомендации Комитета министров государствам-членам «О роли прокуроров вне системы уголовного правосудия». Отметим, что данные рекомендации находят более полное закрепление в текущем законодательстве Российской Федерации, которое регламентирует правовой статус прокуратуры. Так, согласно п.4 Рекомендаций, прокуроры должны исполнять свои обязанности и осуществлять полномочия в полном соответствии с принципами законности, объективности, справедливости и беспристрастности. Указанные принципы нашли свое отражение в ст.4 Закона о прокуратуре, кроме принципа справедливости, который, тем не менее, является общеправовым принципом российской системы права и действует без нормативного закрепления. Согласно п.7 Рекомендаций, поведение прокуроров должно регулироваться соответствующими кодексами этики. Думается, подобная норма обусловлена необходимостью содействия повышению авторитета прокурорского работника, доверия граждан к государству; являясь ключевой фигурой в надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокуратура несет в связи с этим определенные социальные обязательства. Положение прокуратуры Российской Федерации здесь соответствует европейской практике: разработаны и введены в действие Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепция воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации [6].
Принципы, применяемые к отдельным обязанностям и полномочиям прокуроров вне системы уголовного правосудия, содержащиеся в Рекомендациях, также корреспондируют законодательству Российской Федерации. Так, п. 10, гласящий, что полномочия прокурора вне системы уголовного правосудия не должны быть такими, которые ограничивали бы право любого физического или юридического лица на инициирование процессуальных действий или участие в качестве ответчика перед независимым и беспристрастным судом даже по тем делам, в которых прокурор является или намеревается быть стороной процесса, находит свое отражение в процессуальном законодательстве — в ст.45 Гражданского процессуального кодекса РФ [7].
Если говорить в рассматриваемых документах о расхождениях, то на них наталкивает содержание п.24 Рекомендаций: прокурор должен иметь возможность осуществлять свою надзорную функцию в отношении негосударственных юридических субъектов только в случаях, когда существуют обоснованные и объективные основания полагать, что негосударственный юридический субъект нарушает свои правовые обязательства (…). Соответствующая статья Закона о прокуратуре закрепляет правило, согласно которому предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Анализируя приведенную норму, отмечаем, что в отношении негосударственных юридических лиц не установлено специального режима, исключающего проведение обыкновенных плановых проверок и ограничивающего выполнение надзорной функции прокуратуры только случаями нарушений юридическими лицами своих правовых обязательств. На наш взгляд, подобное решение вопроса более уместно, чем нормы, содержащиеся в Рекомендациях. Действительно, плановые проверки осуществляются с периодичностью не чаще, чем раз в три года, как закрепляет ст.9 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [8]. Является ли это чрезвычайно обременительным для хозяйствующего субъекта? На наш взгляд, нет; позитивные последствия (защита прав и интересов третьих лиц) более весомы в данном случае.
Подводя итоги проведенной работе, стоит отметить следующее. Европейские стандарты прокурорской деятельности и российское законодательство преимущественно совпадают, однако есть и противоречия. Некоторые нормы Рекомендаций (например, касающиеся свободы участия работников прокуратуры в общественных объединениях) на наш взгляд, отвечают предназначению прокуратуры, ее целям и задачам более, нежели содержащиеся в законодательстве Российской Федерации правовые предписания. Нейтрализация указанных в статье расхождений будет способствовать укреплению социальной значимости прокуратуры, повышению эффективности ее органов и реализации функций прокуратуры на более высоком качественном уровне.
Литература:
- Рекомендация Комитета министров Совета Европы Государствам-членам «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» от 6 октября 2000 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/90199642
- Рекомендация Комитета министров Совета Европы Государствам-членам «О роли прокуроров вне системы уголовного правосудия» от 19 сентября 2012 г. URL: genproc.gov.ru›files/documents/kmse.doc
- Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202–1 // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47, ст. 4472.
- Луговская К. О. Роль прокурора на стадии возбуждения уголовного дела / К. О. Луговская // Молодой ученый. — 2016. — № 11. — С. 1316–1318.
- Шадрин В. С., Чубыкин А. В. Проблемы прокурорского надзора за законностью отказа в возбуждении уголовного дела / В. С. Шадрин, А. В. Чубыкин // Криминалист. — 2014. — № 1. — С. 28–33.
- Приказ «Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации» от 17 марта 2010 г. № 114. URL: http://genproc.gov.ru/documents/orders/document-14294
- Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46, ст. 4532.
- Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6249.
