Первоначально в английском языке понятие «лобби» означало закрытые галереи в монастырях, с XVII века так стали называть помещение, предназначенное для прогулок в Палате общин Парламента Великобритании, где предположительно члены Парламента могли в свободной форме обсудить и поделиться мнениями о рассматриваемых законопроектах [1, с. 11]. Свое политическое значение понятие лоббирование приобрело в начале XIX века, в протоколах Конгресса США оно определялось как попытка влияния на процесс прохождение законопроекта. А вот в европейской практике понятие лоббирование стало широко использоваться только с 30-х годов ХХ века.
Впервые вопрос о правовом регулировании лоббирования встал в США во второй половине XIX века. В этот исторический период отношения между властью и бизнесом строились поверх писаных правил, в обход федерального законодательства, законов отдельных штатов и антикоррупционного законодательства. В эпоху так называемого «дикого капитализма» в США предприятия достаточно часто заключали соглашения, противоречившие правилам конкуренции и бизнес — этики, а порой и вовсе шли на экономические преступления в погоне за извлечением максимальной прибыли.
Первый шаг к специальному правовому регулированию деятельности заинтересованных групп был сделан в 1946 году, когда Конгресс принял первый в мире федеральный закон «О регулировании лоббирования», в соответствии с которым все лица, занимающиеся лоббистской деятельностью, были обязаны официально заявить о себе и пройти регистрацию в нижней палате Парламента [1, с 56–58]. Лоббистом по данному закону признавалось лицо, которое непосредственно либо через своих представителей, служащих или иных лиц собирает или получает денежные средства или иные ценности с целью использования главным образом для достижения одной из нижеследующих задач:
- принятия или отклонения Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта;
- воздействия прямо или косвенно на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта.
Закон распространяется только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в Конгрессе США.
В настоящее время на федеральном уровне действует Закон о раскрытии лоббистской деятельности 1995 г., заменивший устаревший к тому времени Закон о регистрации лоббистов 1946 г. Особенностью данного закона является то, что его действие распространилось на лоббирование не только в Конгрессе, но и исполнительных органов власти [2].
Закон предъявляет лоббистам 3 требования:
- Регистрация в установленном законом порядке;
- Полная открытость деятельность лоббиста;
- Подробная регулярная отчетность о деятельности лоббиста.
Подробная регулярная отчетность о деятельности лоббиста и требование открытости предполагает информирование широкой общественности и властей в лице отдела Министерства юстиции США и специальных комиссий, контролирующих лоббистскую деятельность на уровне штатов. В то же время данные о деятельности лоббистских организаций содержатся в специальных базах данных, доступных всем гражданам США.
Законы и нормативные акты наделяют лоббистов в целом равными правами и обязанностями, независимо от их организационной формы. Регистрация лоббистов в Америке носит уведомительный характер, отказать в регистрации лоббисту невозможно, так как это автоматически рассматривается как нарушение Конституции США. Первичная регистрация лоббиста должна состояться не позднее чем через 45 дней со дня первого контакта с должностным лицом в качестве лоббиста или со дня поступления человека на работу в качестве лоббиста в специализированную фирму или корпорацию, имеющую лоббистский отдел [3, с.13–15].
За нарушения в области лоббистской деятельности установлена серьёзная ответственность, вплоть до уголовной. Так, в частности, за нарушение порядка регистрации, ведения дел, предоставления информации лоббисты могут быть подвергнуты штрафу размером до 200 тыс. долл. США, а в случаях, когда нарушения совершены намеренно в целях коррумпирования чиновников или намеренного сокрытия информации, срок лишения свободы может составить до 5 лет.
На федеральном уровне регистрацией лоббистов занимается Министерство юстиции, при этом лоббист обязан также встать на учет у секретаря Сената США и клерка Палаты представителей Конгресса США.
На уровне отдельного региона регистрация лоббистов осуществляется комиссией данного штата по регулированию лоббистской деятельности, при этом сам лоббист регионального уровня должен встать на учет в законодательном собрании штата.
В области этического, профессионального совершенствования лоббистской деятельности американцы пошли по пути создания специальной общественной организации — Американской лиги лоббистов [4].. Лига издает ежемесячный бюллетень, осуществляет разнообразные просветительские программы и рекламные мероприятия, призванные создать образ высокопрофессионального, честного и неподкупного лоббиста, сформировать имидж независимой, успешной и уважаемой профессии. В практическом плане ценность деятельности такой организации заключается в открытости и понятности профессии лоббиста для населения страны, в повышении этических и профессиональных стандартов для самих лоббистов, что частично может препятствовать коррупции и позволяет вырабатывать продуктивную методику работы в рамках действующего законодательства.
В целом следует отметить положительный опыт США в области регулирования лоббистской деятельности, о чем свидетельствует прозрачность результатов работы зарегистрированных лоббистов, а также их количественное увеличение.
Но по вопросу о возможности использования опыта США в российских реалиях возникает ряд сложностей:
Во-первых, в США существует и развивается трехзвенная модель лоббизма: группа интересов — посредник (профессиональный лоббист) — законодатель.
Во-вторых, историческая специфика развития Нового света предопределила субъектный состав заинтересованных групп и их отношения с государством. В США крупный бизнес вышел из частного сектора, а правила игры базируются на принципах правового государства и гражданского общества. Россия шла по иному пути развития: государственное происхождение частной собственности, результаты масштабной приватизации сформировали смешанный тип частно- государственных корпораций, которые и стали наиболее влиятельными группами давления в российской политике. В таких условиях сформировалась двухзвенная модель продвижения интересов: группа давления — законодатель. Самыми высококвалифицированными лоббистами подчас становятся депутаты. Исходя из этого, внедрение системы регулирования лоббистской деятельности американского образца представляется сложным и вряд ли реализуемым.
Тем не менее в России попытки принятия закона о лоббистской деятельности предпринимаются в течение последних 15 лет. Так, работа над законопроектом «О регулировании лоббистской деятельности» начата еще в 1992–93 годах в Верховном Совете РФ. На базе рабочих групп ВС РФ в Государственной Думе была сформирована единая группа. И началась работа над единым законопроектом. Один из самых серьезных разделов предлагаемого закона был посвящен проблеме иностранного лоббизма. В случае принятия закона российский законодатель получил бы возможность контролировать зарубежных лоббистов. По мнению авторов законопроекта, данный закон должен был стать базовым, «рамочным», в развитие которого каждая из ветвей власти и каждый из субъектов Российской Федерации могли бы принимать свои нормативные правовые акты, учитывающие практику и опыт взаимодействия общественных институтов и коммерческих структур с государственными органами. В октябре 1995 года он был внесен в Государственную Думу депутатами В. И. Зоркальцевым, Г. Н. Махачевым, А. В. Чуевым. В силу малого кворума закон не был принят.
24 ноября 2003 года депутатами Б. Б. Надеждиным, И. М. Хакамадой, Б.Е Немцовым был внесен в Государственную Думу законопроект «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». В данном законе была предпринята попытка институционального оформления механизма согласования интересов политических, экономических и иных групп в процессе подготовки и принятия решений, прежде всего федеральными органами государственной власти.
Основываясь на представлении о лоббистской деятельности как нормальном инструменте согласования интересов, предлагаемый законопроект давал определение и устанавливал правовые основы этой деятельности. Предусматривался институт аккредитации лоббистов в органах власти в уведомительном порядке, нормы о раскрытии информации. Принятие законопроекта должно было содействовать возникновению состязательности, «добросовестной конкуренции» среди лоббистов, вытеснению недобросовестных и прямо противоправных форм и методов их влияния, а также обеспечению максимальной открытости процессов подготовки и принятия решений, принимаемых в интересах как общества, так и отдельных групп и лиц. Закон не принят.
Стоит не забывать, что специфика лоббирования состоит в том, что его укоренение в государстве зависит от определенных условий работы всей системы власти. Имеются в виду, в частности: достаточный уровень открытости этой системы, достаточный уровень партийного строительства, а также весомое место парламента в законодательном процессе. Нужна даже институализированная оппозиция. В российской действительности формирование лоббирования возможно только наряду с совершенствованием иного законодательства: необходимо легализовать лоббистскую деятельность, увязав ее с принятием системы нормативных правовых актов о депутатской (парламентской) этике и антикоррупционным законодательством, предусматривающими установление мер юридической ответственности.
Исходя из выше сказанного в целях регулирования лоббистской деятельности в России автор предлагает следующие меры:
1) законодательно разрешить парламентариям представлять определенные интересы за вознаграждение, обязать их официально регистрировать в соответствующей палате Парламента область своих интересов. При этом парламентарий не должен принимать участие в голосовании законопроектов в сфере своих интересов;
2) предусмотреть в законодательстве нормы, которые позволят общественным организациям активно взаимодействовать с органами власти, в том числе путем делегирования своих представителей для обсуждения принимаемого политического решения, но только в сфере уставных интересов организации. Обязать такие организации ежегодно сдавать отчетность о своей деятельности в этой области;
3) сделать доступными для свободного входа граждан помещения представительных органов власти, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях — это повысит степень общественного контроля и обеспечит свободный доступ граждан к избранным ими представителям в установленные часы приема;
4) ужесточить законодательство в части ответственности парламентариев за продвижение не обозначенных ими интересов, а также должностных лиц за препятствие доступа представителей общественных организаций к процессу принятия решений в области их интересов;
5) адаптировать к указанным мерам законодательство о коррупции.
Эти меры позволят внести прозрачность в процесс представительства интересов, одновременно повысив опасность для действий коррупционного характера, что положительно скажется на тенденции по снижению уровня коррупции. Что касается специального закона о лоббизме, то, учитывая специфику сложившихся в современной России групп интересов, принятие такого закона сегодня маловероятно. Но в случае прохождения закона о лоббистской деятельности, на наш взгляд, его эффект усилит действие предложенных мер и позволит существенно снизить уровень нелегального лоббизма и коррупции.
Литература:
- Любимов А. П. История лоббизма в России. — М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. — 2008 с.
- Lobbying Disclosure Act. URL: http://www.senate.gov/legislative/Lobbying/Lobby Disclosure Act/TOC.htm (датаобращения 20.06.2015)
- Лоббизм в США, как осуществляется лоббизм в США что можно позаимствовать для России — М.: Фонд «ИСЭПИ исследовательская группа Terra America», 2013. — 81 с.
- American League of Lobbyists (ALL). URL: http://www.alldc.org/ (дата обращения 20.06.2015)
